Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 14.08.2019 N 1-АПА19-13 ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 14 августа 2019 г. N 1-АПА19-13 Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зинченко И.Н., судей Кириллова В.С. и Корчашкиной Т.Е. при секретаре Луговой Е.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общественного объединения граждан - инициативной группы по проведению референдума Архангельской области в лице уполномоченного Козенкова А.С. на решение Архангельского областного суда от 5 июня 2019 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска о признании незаконными постановления Архангельского областного Собрания депутатов от 27 марта 2019 года N 199 "О проверке соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Архангельской области, требованиям статьи 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьи 6 Областного закона "О референдуме Архангельской области" и постановления избирательной комиссии Архангельской области от 11 апреля 2019 года N 118/706-6 "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Архангельской области, обратившейся с ходатайством от 10 марта 2019 года". Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., объяснения общественного объединения граждан - инициативной группы по проведению референдума Архангельской области в лице уполномоченного Козенкова А.С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Архангельского областного Собрания депутатов Худяковой И.В., представителя избирательной комиссии Архангельской области Прилуцкой Н.Н. и представителя губернатора Архангельской области Ратманова А.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Рыжкова М.И., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: 10 марта 2019 года состоялось собрание инициативной группы в количестве 20 человек по проведению референдума Архангельской области, в ходе которого было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума Архангельской области по вопросу: "Вы за то, чтобы полномочия по подготовке и утверждению документов территориального планирования, утверждению местных нормативов градостроительного проектирования, утверждению правил землепользования и застройки, утверждению документации по планировке территории в случаях предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации на территории Архангельской области осуществлялись органами местного самоуправления?". 11 марта 2019 года ходатайство о регистрации названной инициативной группы поступило в избирательную комиссию Архангельской области, которая своим постановлением от 21 марта 2019 года N 115/697-6 направила данное ходатайство в Архангельское областное Собрание депутатов. Проект постановления Архангельского областного Собрания депутатов о несоответствии названного вопроса статье 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статье 6 Областного закона от 15 июля 2003 года N 184-23-ОЗ "О референдуме Архангельской области" внесен депутатом Чесноковым И.А. в Архангельское областное Собрание депутатов. Постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 27 марта 2019 года N 199 указанный вопрос признан не соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статье 6 Областного закона от 15 июля 2003 года N 184-23-ОЗ "О референдуме Архангельской области". Постановлением избирательной комиссии Архангельской области от 11 апреля 2019 года N 118/706-6 в регистрации инициативной группы по проведению референдума Архангельской области по вышеуказанному вопросу было отказано. Общественное объединение граждан - инициативная группа по проведению референдума Архангельской области в лице уполномоченного Козенкова А.С. обратилось в Архангельский областной суд с административным иском о признании незаконными постановления Архангельского областного Собрания депутатов от 27 марта 2019 года N 199 и постановления избирательной комиссии Архангельской области от 11 апреля 2019 года N 118/706-6, ссылаясь на то, что вопрос, предлагаемый для вынесения на референдум, соответствует требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ и статьи 6 Областного закона "О референдуме Архангельской области". Решением Архангельского областного суда от 5 июня 2019 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения. В апелляционной жалобе общественным объединением граждан - инициативной группы по проведению референдума Архангельской области в лице уполномоченного Козенкова А.С. ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и принятии нового решения об удовлетворении административного искового заявления. Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Архангельским областным Собранием депутатов, губернатором Архангельской области и прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения. Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным. Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ). Согласно статье 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом (пункт 2) ; вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации (пункт 6) ; вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (пункт 7) . Согласно статье 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, определяющей порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, обязанность проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, требованиям статьи 12 данного Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, возложена на законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов (пункт 6) . Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 данного Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи , отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации (пункт 11) . В силу пункта 7 статьи 11 Областного закона от 15 июля 2003 года N 184-23-ОЗ "О референдуме Архангельской области" (далее - Областной закон от 15 июля 2003 года N 184-23-ОЗ) областное Собрание депутатов в течение 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов обязано проверить соответствие вопроса (вопросов), предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям статьи 6 этого закона. Пунктом 10 статьи 11 Областного закона от 15 июля 2003 года N 184-23-ОЗ предусмотрено, что в случае признания областным Собранием депутатов вопроса не отвечающим требованиям статьи 6 названного закона избирательная комиссия области отказывает в регистрации инициативной группе по проведению референдума. Изложенные правовые нормы приводят к выводу, что федеральным законодателем в рамках регулирования отношений по реализации права граждан на участие в референдуме были установлены условия организации и проведения референдума субъекта Российской Федерации, которые подлежат применению не сами по себе, а исключительно во взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации и конкретизирующего ее законодательства как оказывающими непосредственное влияние на определение допустимости вынесения того или иного вопроса на референдум субъекта Российской Федерации. Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что инициативной группой принято решение о проведении референдума по вопросу, урегулированному федеральным законодательством, при этом принятое на референдуме решение по предлагаемому инициативной группой вопросу повлечет за собой правовую неопределенность, поскольку не содержит требований, исходящих к органам государственной власти Архангельской области, не формулирует для них каких-либо обязанностей, запретов или позволений, не учитывает разграничения полномочий между органами местного самоуправления, установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не учитывает уже произведенное перераспределение полномочий в сфере градостроительной деятельности, установленное главой VII.6 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления" в соответствии с механизмом перераспределения полномочий, предусмотренных федеральным законодательством. Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в силу части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Механизм перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации урегулирован Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ), а также Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ). Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено: 1) законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Аналогичное положение содержится в части 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ. Согласно части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса , других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Из анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ следует, что между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации полномочий в области градостроительной деятельности. С 1 января 2019 года вступил в силу Областной закон от 19 ноября 2018 года N 30-3-ОЗ "О внесении изменения в Областной закон "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления" (далее - Областной закон от 19 ноября 2018 года N 30-3-ОЗ), которым дополнен главой VII.6 Закон Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления" (далее - Закон Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ). Как следует из содержания главы VII.6 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ, перераспределены отдельные полномочия в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления городских поселений, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов и органами государственной власти Архангельской области по: подготовке, согласованию и утверждению генеральных планов городских и сельских поселений, городских округов Архангельской области, а также схем территориального планирования муниципальных районов Архангельской области; подготовке, согласованию и утверждению правил землепользования и застройки городских и сельских поселений, городских округов Архангельской области, соответствующих межселенных территорий в границах муниципальных районов Архангельской области; организации и проведению общественных обсуждений, публичных слушаний по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, по проектам, предусматривающим внесение изменений в утвержденные генеральные планы, правила землепользования и застройки. Согласно статье 2 Областного закона от 19 ноября 2018 года N 30-3-ОЗ приведенные выше положения вступили в силу с 1 января 2019 года и действуют до 31 декабря 2023 года включительно. Таким образом, вышеуказанными положениями нормативных правовых актов предусмотрена возможность и условия перераспределения отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и органов государственной власти Архангельской области, что свидетельствует об урегулировании выносимого на референдум вопроса федеральным законодательством и принятыми во исполнение федеральных норм положениями законодательства субъекта Российской Федерации. С учетом приведенных выше выводов и обстоятельств, вопрос, предлагаемый для вынесения на референдум Архангельской области, в нарушение требований пункта 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ сформулирован таким образом, что допускает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, поскольку из него не следует, какие правовые последствия повлечет утвердительный или отрицательный ответ о возможности передачи перечисленных полномочий в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, на территории Архангельской области органам местного самоуправления. Вместе с тем, требования пункта 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ имеют целью гарантировать адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации с точки зрения содержания, формы и правовых последствий этих решений. Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 11 июня 2003 года N 10-П и от 21 марта 2007 года N 3-П, референдум как всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов публичной власти, будучи равноценными и дополняющими друг друга формами непосредственной демократии, в то же время имеют свои особенности, что обязывает законодателя при определении в контексте положений Конституции Российской Федерации возможностей их использования исходить из того, что референдум не может подменять органы народного представительства. Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, однако референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (пункты 5 и 8). Таким образом, постановление Архангельского областного Собрания депутатов от 27 марта 2019 года N 199 и постановление избирательной комиссии Архангельской области от 11 апреля 2019 года N 118/706-6, принятые в соответствии с требованиями статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, а также порядок их принятия, как правильно определено судом первой инстанции, являются законными. При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований. Оснований для отмены решения суда по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права, повторяют позицию административного истца при рассмотрении и разрешении административного дела в суде первой инстанции, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении. На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Архангельского областного суда от 5 июня 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общественного объединения граждан - инициативной группы по проведению референдума Архангельской области в лице уполномоченного Козенкова А.С. - без удовлетворения. ------------------------------------------------------------------