В.В.Витрянский РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ) И ПРАКТИКИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ Законодательство о несостоятельности (банкротстве), как и в целом институт несостоятельности в России, в настоящее время переживает процесс своего воссоздания. Дореволюционные исследователи истории развития несостоятельности в России свидетельствуют о том, что первые упоминания о несостоятельности ("банкрутстве") встречались уже в памятниках русского права ХIII-ХV веков. А первый полноценный законодательный акт о банкротстве в России был принят в 1740 году. До революции законодательство о банкротстве неоднократно подвергалось реформированию, постоянно совершенствовалась и практика коммерческих судов, рассматривавших дела о банкротстве. Результаты исследований правового регулирования несостоятельности (банкротства) до 1917 года свидетельствуют о его весьма высоком уровне даже по сравнению с современными ему зарубежными аналогами, о понимании целей и задач несостоятельности как одного из основных институтов рыночной экономики. Достаточно сказать, что наряду с традиционными процедурами конкурсного производства российское законодательство той поры регламентировало также иные процедуры, направленные на восстановление платежеспособности должников в процессе торговой несостоятельности, то есть то, что на современном языке называют реабилитационными процедурами, развитие которых обычно связывают с реформой законодательства о банкротстве США 1978 года. Речь идет, например, о положениях российского законодательства об администрациях по торговым делам, которые представляли собой прообраз современных реабилитационных процедур, применяемых к должникам в целях восстановления их платежеспособности. Сравнивая соответствующие законоположения с зарубежными законодательствами той поры, Г.Ф.Шершеневич указывал: "В противоположность тем мерам предотвращения несостоятельности, какие приняты на Западе в виде отсрочки в платежах, предупредительной мировой сделки, судебной ликвидации, при которых за должником сохраняется управление его имуществом, - администрация по торговым делам отстраняет должника от его имущества. В противоположность конкурсному процессу, который имеет своей целью ликвидировать дела несостоятельного должника для того, чтобы равномерно и соразмерно удовлетворить всех его кредиторов, - администрация по торговым делам имеет своей задачей восстановить пошатнувшиеся дела должника для полного удовлетворения 1 кредиторов" . Этот институт (администрация по торговым делам) был введен и подробно регулировался Уставом судопроизводства торгового. Цель администрации состояла именно в восстановлении дел должника, в приведении торгового предприятия в такое положение, которое давало бы возможность не только удовлетворить всех кредиторов, но и обеспечить дальнейший ход предприятия (ст. 402 Устава). Для реализации данной цели руководитель должника отстранялся от управления делами хозяйства, которое переходило в ведение опытных администраторов. По этому поводу Г.Ф.Шершеневич писал: "Законодатель не надеется на одно только обеспечение должника вследствие приостановки настойчивых требований кредиторов, потому что он не сохраняет за ним управление делами, а передает его избранным администраторам. Следовательно, задача администрации клонится к поддержанию торгового предприятия в том виде, в каком оно находилось до этого времени, так что или эта цель будет достигнута, и тогда должник принимает снова управление в свои руки, или за невозможностью достижения цели дело должно обратиться к конкурсу. Иных исходов администрации, согласно цели ее учреждения, 2 не может быть" . Введение администрации было возможным только при таком материальном положении дел должника, которое оставляло бы надежду на восстановление его платежеспособности. В связи с этим закон выдвигал формальное требование к имущественному положению должника, которое заключалось в том, чтобы по балансу последнего имелся дефицит, не превышающий пятидесяти процентов. Отсутствие дефицита по балансу не являлось препятствием к учреждению администрации. "При проверке актив превышает пассив, но предприятие не платит, - очевидно, - замечает Г.Ф.Шершеневич, - причина кроется в неумелом управлении, и так как цель администрации поправить ошибки управления, то учреждение администрации в данном случае вполне 3 уместно" . Основанием для возбуждения дела об учреждении администрации по торговым делам признавалась просьба кредиторов, а не самого должника. Однако если формальная просьба действительно подавалась кредиторами, то инициатива на практике всегда исходила от должника. Данное обстоятельство объяснялось тем, что учреждение администрации составляло льготу для должника по сравнению с конкурсным производством, поэтому последний и являлся наиболее заинтересованным лицом. Просьба кредиторов об учреждении администрации по торговым делам подавалась биржевому комитету, который избирал комиссию из шести почетнейших торгующих на данной бирже купцов, в числе которых не должно было быть ни одного кредитора должника. Данная комиссия под председательством председателя биржевого комитета обсуждала и решала вопрос о том, следует ли по делам должника учредить администрацию или, напротив, объявить его несостоятельным. Решение комиссии объявлялось биржевому комитету, который в свою очередь сообщал о нем коммерческому суду. В коммерческом суде решение комиссии и биржевого комитета об учреждении администрации не обсуждалось по существу, суд лишь проверял соблюдение условий введения администрации по торговым делам. По определению суда об учреждении администрации осуществлялась публикация сведений об этом и созывалось собрание кредиторов должника. Главная задача собрания кредиторов состояла в выборе администраторов для управления делами должника и в составлении акта о полномочиях администрации, который представлялся суду для сведения. Рассматривая юридическую природу администрации по торговым делам, Г.Ф.Шершеневич подчеркивал, что администраторы не могут быть признаны полными хозяевами имущества должника, "потому что должник остается субъектом всех тех прав, которые в совокупности составляют принятое в администрацию имущество. Администраторы не имеют права отчуждать или закладывать вверенное их управлению предприятие. Совершенно правильно воззрение, что администрация с точки зрения 4 своей юридической природы ближе всего подходит к институту опеки" . Для должника имущественные последствия введения администрации выражались в том, что он лишался управления своим имуществом. "В этом отношении, - подчеркивал Г.Ф.Шершеневич, - меры, установленные нашим законодательством в предупреждение несостоятельности, резко отличаются от подобных мер, принятых на Западе, которые не лишают должника управления имуществом. Административное управление распространяет свое действие не только 5 на торговое, но вообще на все имущество должника" . Круг прав и обязанностей администрации по торговым делам был предопределен тем, что к ней переходило управление делами должника, а также тем обстоятельством, что собрание кредиторов утверждало акт о полномочиях администрации. Заменяя должника, администрация была обязана выполнять за него все обязательства по сделкам, заключенным должником до учреждения администрации. С момента учреждения администрации кредиторы, как согласившиеся на ее введение, так и не согласившиеся, не могли получить удовлетворение своих требований иначе, как через администрацию. Администраторы могли действовать в пределах акта, определившего объем их законных полномочий. При необходимости совершения действий, не предусмотренных указанным актом, администраторы должны были созвать собрание кредиторов и испросить у собрания разрешение на то или иное действие. Каждый из кредиторов, считавший свои права нарушенными со стороны администраторов, имел право предъявлять иски к администрации. По общему правилу деятельность администрации по торговым делам прекращалась достижением поставленной цели, а именно восстановлением платежеспособности должника, что позволяло рассчитаться со всеми его кредиторами и продолжить деятельность торгового (коммерческого) предприятия. Если же цель администрации оказывалась недостижимой, то должник объявлялся судом несостоятельным и в отношении него открывалось конкурсное производство. Конкурсное производство вводилось или по единогласному постановлению избранных администраторов, или по требованию кредиторов, представляющих две трети от общей суммы задолженности. С позиции современного правоведа администрация по торговым делам представляет собой нечто весьма похожее на применяемую сегодня реабилитационную процедуру внешнего управления имуществом несостоятельного должника. Однако не следует забывать, что и соответствующее законодательство, и богатая судебная практика, связанная с применением законоположений об администрации по торговым делам, которые стали предметом научного анализа Г.Ф.Шершеневича, сложились в России уже к концу ХIХ века. Остается выразить восхищение уровнем правовой культуры, которым отличался тот период развития института несостоятельности в России. После долгих лет забвения начался процесс возрождения в России правового регулирования имущественных отношений, связанных с несостоятельностью (банкротством) должника. При этом следует учитывать, что гражданское право в советский период своего развития утратило практически все дореволюционные традиции правового регулирования несостоятельности (банкротства) должника. Логика экономических реформ, проводимых в нашей стране с конца 80-х годов, привела к необходимости восстановления института несостоятельности (банкротства), являющегося обязательным атрибутом рыночных отношений. Первый после длительной паузы законодательный акт о банкротстве был принят Верховным Советом Российской Федерации 19 6 ноября 1992 г. и введен в действие с 1 марта 1993 г. . Однако уже первые попытки практического применения данного законодательного акта выявили его несовершенство, поверхностность, многочисленные пробелы в регулировании. Дело в том, что Закон Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" 1992 года представлял собой непродуманную попытку объединить чисто эклектичным образом элементы различных систем несостоятельности, действующих в разных странах. При этом российский закон, предоставив участникам имущественного оборота возможность применения к должнику элементов различных систем банкротства, тем и ограничился, не утруждая себя детальным регулированием механизма их реализации. В то же время само понятие и признаки банкротства, которыми оперировал российский закон, не отвечали элементарным современным представлениям о рыночной экономике, поскольку основывались на принципе неоплатности должника, от которого зарубежные законодательства отказались многие десятилетия назад. Отмеченные обстоятельства послужили основанием для реформы российского законодательства о несостоятельности (банкротстве): 10 декабря 1997 г. Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации был принят и 24 декабря 1997 г. одобрен Советом Федерации новый Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)", который введен в действие на территории Российской Федерации с 1 марта 1998 г. Практика арбитражных судов по рассмотрению дел о несостоятельности (банкротстве) начала формироваться с 1 марта 1993 г., когда был введен в действие первый постсоветский закон о банкротстве: Закон Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве) предприятий". Динамика дел о банкротстве должников в первые годы применения указанного Закона выглядела следующим образом: в 1993 году было рассмотрено немногим более 100 дел; в 1994-м - 240 дел; в 1995-м - 1108 дел; в 1996-м - 2618 дел; в 1997 году - более 4600 дел. Число должников, ежегодно признаваемых несостоятельными (банкротами), увеличилось за этот период с 50 в 1993 году до 2600 в 1997 году. Совершенно иной порядок цифр наблюдается в условиях применения действующего в настоящее время (с 1 марта 1998 г.) Федерального 7 закона "О несостоятельности (банкротстве)" . Достаточно сказать, что только за первые шесть месяцев 2000 года в арбитражные суды поступило 10,5 тысячи заявлений о признании должников банкротами. Правда, из общего числа поступивших заявлений более 40 процентов - заявления о признании банкротами ликвидируемых или отсутствующих должников. Принято за I полугодие 2000 года всеми арбитражными судами более 7,7 тысячи заявлений о банкротстве. С учетом вновь поступивших дел и остатка дел, производство по которым было возбуждено ранее, по состоянию на 1 июля 2000 г. на рассмотрении арбитражных судов находилось свыше 18 тысяч дел о банкротстве должников. Любой, даже самый совершенный закон нуждается в организации его правильного применения. Практика арбитражных судов по применению Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" позволила выявить истинные его достоинства и недостатки. Как известно, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации наделен правом давать арбитражным судам разъяснения по практике применения законодательства. В настоящее время проводится определенная работа по разъяснению некоторых положений, связанных с применением Закона о банкротстве. Однако следует самокритично признать, что работа по формированию единообразной практики применения законодательства о несостоятельности (банкротстве) при рассмотрении арбитражными судами соответствующих дел со стороны Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации проводится недостаточно интенсивно и не отличается высокой эффективностью. Достаточно сказать, что до настоящего времени не принято ни одного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда по этим вопросам, хотя необходимость обязательных разъяснений в этой сфере судебно-арбитражной практики безусловно имеется. К сожалению, и Правительством Российской Федерации не были приняты надлежащие меры по организации исполнения Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)". Вместо этого в последние годы принимались многочисленные постановления Правительства, которые рассматривали несостоятельность (банкротство) в качестве либо панацеи от всех экономических бед, либо инструмента для решения текущих экономических проблем (к примеру, как средство борьбы с неплательщиками налогов или как способ передачи имущества предприятий от "неэффективного" собственника к "эффективному"). Анализ действующих подзаконных актов, посвященных вопросам несостоятельности (банкротства), в том числе изданных Правительством Российской Федерации, свидетельствует о том, что пересмотр указанных нормативных актов, а также некоторые другие организационные меры, предпринятые Правительством, могли бы способствовать устранению многих негативных явлений в практике применения законодательства о несостоятельности (банкротстве). Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 8 1998 г. N 537 утверждено Положение о Федеральной службе России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (далее - Федеральная служба). Данным Положением к компетенции названной службы отнесен целый ряд функций, ей не свойственных. Так, Федеральная служба наделена полномочиями для проведения приватизации федеральных государственных унитарных предприятий-должников, продажи находящихся в федеральной собственности долей (паев, акций) в уставном капитале организаций (подп. 6 п. 4), осуществления в установленном порядке контроля за соблюдением организациями-должниками установленной законодательством Российской Федерации дисциплины платежей и расчетов (подп. 24 п. 4) и др. Но малочисленная Федеральная служба лишена возможности проводить государственную политику в области предупреждения банкротств и обеспечения реализации процедур банкротства (ст. 25 Закона о банкротстве), и прежде всего - подготовки, лицензирования арбитражных управляющих и контроля за их деятельностью. Представляется, что указанные постановления нуждаются в изменении. Функции и полномочия Федеральной службы должны быть сориентированы на обеспечение исполнения Закона о банкротстве, а также на поддержание реального сектора экономики путем предупреждения банкротств промышленных предприятий и их финансового оздоровления. Необходимо признать утратившим силу постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 1998 г. N 476 "О мерах 9 по повышению эффективности применения процедур банкротства" , которым предусмотрен ускоренный порядок применения процедур банкротства. Целый ряд положений указанного постановления противоречит Закону о банкротстве. На практике реализация данного документа может привести к продаже за бесценок имущества работающих предприятий, неоправданному и несправедливому перераспределению собственности, а кроме того, создаст условия для злоупотреблений со стороны работников Федеральной службы. Как показывает судебно-арбитражная практика, при применении к организациям-должникам процедур банкротства (в том числе направленных на восстановление их платежеспособности) многое зависит от компетентности и моральных качеств лиц, назначаемых арбитражными управляющими. С 1 марта 1999 г. арбитражными управляющими могут быть назначены только лица, имеющие лицензии. Утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации 10 от 25 декабря 1998 г. N 1544 Положение о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих (далее - Положение) содержит ряд норм, которые препятствуют привлечению к работе в качестве арбитражных управляющих квалифицированных специалистов, имеющих опыт руководящей работы на промышленных предприятиях. В частности, в соответствии с Положением (пункты 4-7) лицензирующим органом (Федеральной службой) выдаются лицензии трех категорий. Право на осуществление деятельности в качестве арбитражного управляющего на крупных предприятиях получает только обладатель лицензии третьей категории. Но для того, чтобы получить данную лицензию, необходимо проработать определенный срок арбитражным управляющим на уровне индивидуальных предпринимателей, малых предприятий и небольших организаций (для этого достаточно лицензий первой и второй категорий) и отчитаться перед Федеральной службой. Вряд ли такие условия привлекут солидных специалистов, имеющих опыт руководящей работы на производстве, маловероятно, что они согласятся таким путем добиваться должности арбитражных управляющих. Положение о лицензировании ставит арбитражных управляющих в кабальную зависимость от должностных лиц Федеральной службы. Не выдерживает критики и юридическая сторона данного Положения. Правительством Российской Федерации до настоящего времени не изданы нормативные акты, принятие которых предусмотрено Законом о банкротстве: о порядке выплаты вознаграждения арбитражным управляющим (п. 1 ст. 22 Закона о банкротстве), о порядке выплаты гражданам повременных платежей в связи с причинением вреда жизни и здоровью (п. 3 ст. 107 Закона о банкротстве) и некоторые другие. На мой взгляд, целесообразно также принять некоторые меры для повышения эффективности применения законодательства о несостоятельности (банкротстве). Для этого можно создать правительственную комиссию, включающую представителей различных министерств и ведомств, которая будет рассматривать вопросы, связанные с предупреждением банкротств и восстановлением платежеспособности несостоятельных предприятий и организаций, имеющих важное значение для народного хозяйства. Субъектам Российской Федерации можно рекомендовать создать соответствующие региональные комиссии. Целесообразно установить порядок, в соответствии с которым без предварительного рассмотрения вопросов на заседании указанной комиссии не допускалось бы обращение налоговых и иных уполномоченных органов в арбитражные суды с заявлением о признании организаций банкротами. Данной комиссии можно было бы предоставить и такие полномочия, как осуществление контроля за подготовкой арбитражных управляющих, подбор кандидатур арбитражных управляющих на предприятия и организации, имеющие важное народно-хозяйственное значение. Указанная комиссия была бы в состоянии также контролировать деятельность Федеральной службы. Реализация предлагаемых мер, пересмотр указанных постановлений Правительства Российской Федерации могли бы способствовать устранению негативных явлений в экономике, вызванных неправильным либо некомпетентным применением Закона о банкротстве. В настоящее время Россия продолжает находиться в состоянии реформирования законодательства о банкротстве. Вопросы, связанные с необходимостью изменения указанного законодательства, активно и постоянно рассматриваются органами законодательной, исполнительной и судебной власти, обсуждаются в средствах массовой информации. Беда в том, что вносимые многочисленные предложения, касающиеся законодательства о несостоятельности (банкротстве), зачастую носят дилетантский характер, основаны лишь на отдельных негативных фактах, вызванных применением указанного законодательства, и никак не связаны между собой. Механическое внесение указанных предложений в законодательство не сулит никаких положительных результатов, а напротив, может иметь своим результатом деформирование единой системы несостоятельности, что приведет к исключительно негативным последствиям. Таким образом, в настоящее время наиболее актуальной задачей в деле совершенствования российского законодательства о несостоятельности (банкротстве) является поиск оптимальных концептуальных основ его реформирования, предполагающий определение основных направлений изменения указанного законодательства с четким и ясным представлением о целях, которые должны быть достигнуты. В этом смысле значение нашего семинара также трудно переоценить. Наши уважаемые английские коллеги прекрасно знают российский Закон о банкротстве, его сильные и слабые стороны, и, надеюсь, они нам об этом расскажут. ____________________ 1 Шершеневич Г.Ф. Конкурсный процесс. М.: Статут, 2000. (Классика российской цивилистики). С. 124. 2 Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С. 125. 3 Там же. С. 129. 4 Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С. 135. 5 Там же. С. 138. 6 Закон Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 1. Ст. 6. 7 Далее - Закон о банкротстве или Закон о несостоятельности. 8 СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2546. 9 СЗ РФ. 1998. N 21. Ст. 2249. 10 СЗ РФ. 1999. N 1. Ст. 194. ___________