Марина Александровна Рожкова главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук Дмитрий Викторович Афанасьев советник управления частного права ВАС РФ, магистр частного права Чрезмерно большое количество жалоб, поступающих в ЕСПЧ, привело к необходимости совершенствования применяемой им процедуры рассмотрения дел: реформа должна привести к сокращению нагрузки на судей и повышению эффективности работы Суда. Авторы освещают уже состоявшиеся и планируемые изменения. Ключевые слова: ЕСПЧ, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, значительный ущерб Европейский суд по правам человека: проведенные и грядущие реформы процедуры рассмотрения дел Не так давно Россия ратифицировала Протокол N 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция), реформировавший процедуру рассмотрения дел в Европейском суде по правам человека (далее - ЕСПЧ, Суд), вследствие чего положения этого Протокола с 01.06.2010 стали действовать в полном объеме. Вместе с тем, несмотря на явную активизацию механизма рассмотрения дел в ЕСПЧ (на что и были нацелены произведенные реформы), очевидно, что проблема не получила окончательного разрешения: на конец прошлого года в Суде скопилось более 150 тыс. жалоб, причем, как и прежде, количество поступающих жалоб значительно превышает количество дел, которые Суд может рассмотреть. Поэтому неудивительно, что для решения острой проблемы перегруженности ЕСПЧ предпринимаются новые шаги и уже обсуждается вопрос о принятии новых протоколов к Конвенции - Протоколов N 15 и 16. В рамках настоящей статьи предлагается рассмотреть, что было предпринято ЕСПЧ для упрощения и ускорения процедуры рассмотрения дел после вступления в действие Протокола N 14, а также проанализировать возможные перспективы изменения этой процедуры, планируемые к введению названными Протоколами. Сложившаяся практика применения нового критерия значительного ущерба Протоколом N 14 были внесены изменения в ст. 35 Конвенции: упомянутые в ней требования приемлемости жалоб были дополнены еще одним критерием. Введение критерия значительного ущерба было нацелено на то, чтобы создать ЕСПЧ условия, позволяющие не рассматривать те жалобы, которые не заслуживают его внимания ввиду отсутствия для заявителей серьезных последствий от нарушений, и, напротив, ускоренно рассматривать жалобы по вопросам, уже решенным в его практике. Таким образом, применение этого критерия должно способствовать тому, чтобы Суд сосредоточился на исследовании вопросов, действительно имеющих принципиальное значение для формирования его прецедентной практики. Надо отметить, что новый критерий сформулирован весьма абстрактно: согласно подп. b п. 3 ст. 35 Конвенции жалоба признается неприемлемой, если "заявитель не понес значительного ущерба, если только соблюдение прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней, не требует рассмотрения жалобы по существу и при условии, что по этому основанию не может быть отказано в рассмотрении никакого дела, которое не было должным образом рассмотрено внутригосударственным судом". Поэтому его использование потребовало от ЕСПЧ выработки определенных подходов к его применению на практике. Причем, как подчеркивалось в п. 39 пояснительного доклада к Протоколу N 14, Суд при использовании указанного критерия должен обеспечить рассмотрение таких жалоб, которые, хотя и являются тривиальными по существу, поднимают серьезные вопросы применения или толкования Конвенции или важные вопросы, касающиеся национального права. Безусловно, практика применения названного критерия Судом сложилась не сразу. Ключевым элементом нового критерия стало понятие значительный ущерб (англ. significant disadvantage; фр. dommage important), а основной вопрос в соответствии с подп. b п. 3 ст. 35 Конвенции заключается в том, возник ли у заявителя существенный ущерб в результате обжалуемого им нарушения. Если жалоба соответствует иным критериям, указанным в ст. 35 Конвенции, но заявителю не причинен значительный ущерб, по общему правилу его жалоба признается неприемлемой. Из этого правила существует два исключения, которые ЕСПЧ именует защитными оговорками: 1) жалоба подлежит рассмотрению при отсутствии значительного ущерба, если "дело не было должным образом рассмотрено" национальным судом; 2) жалоба подлежит рассмотрению при отсутствии значительного ущерба, если "соблюдение прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней", требует рассмотрения жалобы по существу. При применении критерия значительного ущерба ЕСПЧ основывается на том, что обжалуемое нарушение Конвенции и Протоколов к ней должно достигнуть "минимального порога" серьезности, оправдывающего рассмотрение этого нарушения международным судом. Более того, подача в международный орган жалобы, касающейся незначительной суммы, является согласно практике Суда злоупотреблением правом (например, дело Воск v. Germany ("Бок против Германии"). Содержание понятия "значительный ущерб" подробно раскрыто в деле Korolev v. Russia ("Королёв против России"), которое уже стало одним из основных прецедентов в отношении нового критерия приемлемости. Заявитель в данном деле жаловался на неисполнение государственным органом судебного решения о присуждении ему 22,5 руб. Как указал Суд, новый критерий значительного ущерба предполагает, что нарушение права, хотя и существующее с чисто правовой точки зрения, должно достигнуть минимальной степени серьезности для его рассмотрения международным судом. Оценка этой минимальной степени является относительной и зависит от обстоятельств конкретного дела. Серьезность нарушения должна оцениваться с учетом субъективных представлений заявителя и того, что объективно было предметом рассмотрения. Даже небольшой по размеру материальный ущерб может быть признан значительным в свете специфических обстоятельств дела заявителя и экономической ситуации в стране или регионе его проживания. Более того, полное отсутствие материального вреда также не должно исключать наличие значительного ущерба для заявителя, поскольку нарушение Конвенции может затрагивать принципиально значимые для заявителя вопросы и тем самым причинять ему существенный вред, не затрагивая при этом имущественной сферы. Но даже с учетом этого ЕСПЧ счел жалобу неприемлемой, поскольку заявитель оспаривал судебные акты исключительно в части причиненного ему материального вреда. У Суда не возникло никаких сомнений в том, что сумма менее 1 евро (22,5 руб.) не имела существенного значения для заявителя. Суд указал, что для заявителя вопрос об исполнении вынесенного в его пользу судебного решения мог иметь принципиальное значение, но этого недостаточно для вывода о том, что заявителю нанесен значительный ущерб. Субъективное представление заявителя по поводу последствий обжалуемого нарушения должно оправдываться объективными основаниями, однако Суд таковых не усмотрел. Аналогичным образом ЕСПЧ отклонил как неприемлемую жалобу по делу Vasilchenko v. Russia ("Васильченко против России"), в котором речь шла о неисполнении властными органами государства-ответчика судебного решения о выплате в пользу заявителя суммы около 12 евро. В деле Ionescu v. Romania ("Ионеску против Румынии") заявитель на основании ст. 6 Конвенции обжаловал нарушение его права на справедливое судебное разбирательство в национальном суде. Однако ЕСПЧ счел, что заявителю не был причинен существенный ущерб, поскольку сумма его иска в национальном суде составляла всего 90 евро. Как указал Суд, критерий значительного ущерба может базироваться на степени имущественных последствий или значимости дела для заявителя. Однако ничто в этом деле не указывало на то, что заявитель находился в такой экономической ситуации, когда результат судебного разбирательства в национальном суде значительно влиял на его личную жизнь. Суд отметил, что общая сумма вреда основана на оценке самого заявителя. По делу Kovalenko and Boyko v. Ukraine ("Коваленко и Бойко против Украины") ЕСПЧ отклонил жалобу как неприемлемую ввиду отсутствия значительного ущерба у заявительниц, поскольку сумма их урона составляла всего 0,4 евро. При этом задержка исполнения судебных решений в отношении первой заявительницы составила 1 год 8 месяцев, а в отношении второй - 1 год 9 месяцев. В деле Rinck v. France ("Ринк против Франции") Суд счел, что сумма административного штрафа, наложенного на заявителя, в размере 150 евро и вычет одного балла из водительского удостоверения не представляет собой значительного ущерба. Он отметил, что в материалах дела отсутствуют указания на то, что финансовые обстоятельства заявителя были таковы, что исход дела мог иметь существенные последствия для его личной жизни. При этом тот факт, что заявитель мог рассматривать разрешение проблемы в качестве "дела принципа", не является достаточным для признания наличия значительного ущерба. В то же время в деле Sancho Cruz and 14 other cases "Agrarian Reform" v. Portugal ("Санчо-Крус и 14 других дел "Аграрная реформа" против Португалии") Суд пришел к выводу, что материальный вред в размере более 10 тыс. евро, причиненный в результате лишения заявителей имущества и задержки выплаты им компенсации в связи с этим, представляет собой значительный ущерб по смыслу подп. b п. 3 ст. 35 Конвенции. В деле Giusti v. Italy ("Джусти против Италии") заявители жаловались на чрезмерную длительность судебного разбирательства в нарушение п. 1 ст. 6 Конвенции. ЕСПЧ указал, что при оценке наличия значительного ущерба он учитывает важность или исход национального разбирательства для заявителя. Суд отметил, что длительность судебных разбирательств по иску заявителей о взыскании 6300 евро превысила в национальных судах 15 лет 6 месяцев и нарушила разумный срок судопроизводства. Суд пришел к выводу, что заявителям причинен значительный ущерб по смыслу подп. b п. 3 ст. 35 Конвенции, учитывая размер денежной суммы, заявленной по иску. Как видно из вышеизложенного, значительность ущерба оценивается ЕСПЧ прежде всего в свете финансовых последствий нарушения для заявителя. Суд решает, вызвало ли обжалуемое нарушение серьезные отрицательные последствия для жизни заявителя, исходя при этом из имущественного положения заявителя (его места работы, уровня и источника дохода, наличия иждивенцев). Вместе с тем Суд может принять во внимание также важность для заявителя нарушенных прав и значение для него неимущественных последствий нарушения. Таким образом, размер причиненного заявителю материального вреда, безусловно, играет принципиальную, но не определяющую роль при оценке возникновения у него значительного ущерба и имущественная составляющая является не единственной при оценке его значительности. Это обусловлено тем, что не всегда нарушение прав заявителя, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней, прямо воздействует на его имущественную сферу - заявителю может быть причинен значительный ущерб и в тех случаях, когда обжалуемое нарушение, не оказывая влияния на материальное положение, затрагивает принципиально важные для заявителя аспекты. Однако лишь субъективного представления заявителя о том, что к нему отнеслись несправедливо, недостаточно для наличия значительного ущерба. Необходимо, чтобы по делу были представлены доводы и желательно доказательства того, что заявитель в результате обжалуемого нарушения оказался в значительно ущемленном положении. ЕСПЧ может учесть, какие имущественные и неимущественные последствия возникли для заявителя в результате судебных разбирательств в национальных судах. Например, длительное неисполнение решения суда может привести к существенному подрыву бизнеса заявителя (см., например, дела Raylyan v. Russia ("Райлян против России"), Iza Ltd and Makrakhidze v. Georgia ("Компания "Иза Лтд" и Макрахидзе против Грузии")), либо обжалуемое нарушение может нанести существенный вред деловой репутации заявителя (см., например, дела Kobenter and Standard Verlags GmbH v. Austria ("Кобентер и ООО "Штандард ферлагс ГмбХ" против Австрии"), SC Editura Orizonturi SRL v. Romania ("ООО "СК Эдитура Орицонтури" против Румынии")), либо арест счетов заявителя в банках (во исполнение судебного решения о наложении штрафа) создает угрозу невыполнения заявителем обязательств перед третьими лицами и т. д. ЕСПЧ признает, что даже незначительный по размеру материальный ущерб может иметь значительные имущественные последствия для заявителя с учетом его уровня жизни и обычного уровня доходов в государстве или регионе его проживания. Например, в деле Gaftoniuc v. Romania ("Гафтоньюк против Румынии") Суд учел, что заявительница работает учителем в государственной школе и является матерью-одиночкой. Однако даже в этих обстоятельствах он счел, что материальный вред в сумме 25 евро не может рассматриваться в качестве значительного по смыслу подп. b п. 3 ст. 35 Конвенции. В соответствии с первой защитной оговоркой, упомянутой ранее, требуется, чтобы дело было "должным образом рассмотрено" национальным судом. Иными словами, дело заявителя должно быть рассмотрено по существу в национальном суде государства-ответчика и заявителю должна быть предоставлена возможность использовать все правовые средства защиты в рамках состязательного процесса на национальном уровне. Положение о том, что дело должно быть надлежащим образом рассмотрено национальным судом, предполагает запрет на отказ в правосудии. Это правило тесно связано с практикой применения ст. 6 Конвенции (см., например, дело Mikhaylov v. Russia ("Михайлов против России")). Если заявитель был лишен в национальных судах доступа к суду (п. 1 ст. 6 Конвенции) и его требования не рассматривались по существу либо он был лишен возможности использовать какое-либо средство правовой защиты (например, подать жалобу на судебное решение), ЕСПЧ может рассмотреть его жалобу и при отсутствии значительного ущерба у заявителя. Вместе с тем п. 1 ст. 6 и подп. b п. 3 ст. 35 Конвенции не обязывают национальные суды рассматривать любые требования. В частности, национальные суды не обязаны рассматривать жалобы, не имеющие правового обоснования или соответствующих доказательств, а также требования, представляющие собой злоупотребление правом. В деле Ladygin v. Russia ("Ладыгин против России") ЕСПЧ указал, что положение о том, что дело должно быть надлежащим образом рассмотрено национальным судом, не может быть истолковано как обязывающее государство рассматривать по существу любое требование, предъявленное в национальные суды, каким бы незначительным оно ни было. Суд также учел, что заявитель в национальных судах не обосновал свое требование или не привел никаких доказательств. Вторая защитная оговорка также предполагает рассмотрение Судом жалобы вне зависимости от наличия у заявителя значительного ущерба, "если только соблюдение прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней, требует рассмотрения жалобы по существу". В п. 1 ст. 37 Конвенции закреплено аналогичное исключение из общего правила, не допускающее прекращение рассмотрения жалобы: "Суд продолжает рассмотрение жалобы, если этого требует соблюдение прав человека, гарантированных настоящей Конвенцией и Протоколами к ней". Подпункт b п. 3 ст. 35 Конвенции, введенный Протоколом N 14, следует той же логике, что заложена в п. 1 ст. 37 Конвенции, поэтому основой для применения второй защитной оговорки стала прецедентная практика, сформированная Судом в отношении п. 1 ст. 37 Конвенции. В соответствии с практикой применения п. 1 ст. 37 Конвенции применение принципа "соблюдения прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней" требует рассмотрения жалобы по существу, если это рассмотрение оправдано наличием всеобщего интереса (фр. interet general) в отношении вопросов, поставленных в жалобе (дело Marie-Louise Loyen and Bruneel v. France ("Мария-Луиза Луайян и Брюнеель против Франции")). Данное положение было сформулировано по делу Tyrer v. the United Kingdom ("Тайрер против Соединенного Королевства"): в этом деле ЕСПЧ признал противоречащим Конвенции законодательство о. Мэн, допускающее физические наказания несовершеннолетних, в результате чего законодательство государства-ответчика было изменено. Таким образом, наличие всеобщего интереса в рассмотрении жалобы присутствует тогда, когда рассмотрение влечет не только защиту конкретных лиц, но и разъяснение и распространение норм Конвенции и Протоколов к ней в государствах-участниках в целях повышения стандартов защиты прав человека (Capital Bank AD v. Bulgaria)). В пояснительном докладе к Протоколу N 14 также подчеркивается, что при применении нового критерия приемлемости ЕСПЧ будет рассматривать по существу дела, которые, несмотря на незначительный ущерб, причиненный заявителю, поднимают серьезные вопросы, связанные с применением или толкованием Конвенции, либо важные вопросы, касающиеся национального права. В деле Karner v. Austria ("Карнер против Австрии") Суд указал, что если поднимаемые по делу вопросы превосходят по своему значению интересы заявителя и в жалобе поднимается важный вопрос, затрагивающий общие интересы и относящийся к стандартам прав человека в государствах-участниках, дело подлежит рассмотрению вопреки обычным правилам. В данном деле жалоба заявителя касалась положений национального законодательства и судебной практики государства-ответчика, регулирующих право наследования совместно проживающих лиц одного пола. После обращения в ЕСПЧ заявитель умер, но никто из его наследников не заявил о своем желании продолжить рассмотрение жалобы в Суде. Тем не менее Суд решил рассмотреть жалобу заявителя по существу, объяснив свое решение следующим: "Хотя изначальной целью конвенционной системы является предоставление защиты частным лицам, ее задача состоит также и в том, чтобы "решать во всеобщем интересе вопросы, относящиеся к публичному порядку" (фр. de trancher, dans l'interet general, des questions qui relevent de l'ordre public. - M.P., Д.А.), поднимая тем самым уровень стандартов защиты прав человека и способствуя распространению судебной практики Суда повсюду в государствах-участниках". Суд счел, что проблема, поднятая в этом деле, соответствует критерию всеобщего интереса как для государства-ответчика, так и для других государств-участников, поэтому рассмотрение жалобы заявителя может внести свой вклад в разъяснение, охрану и развитие стандартов охраны прав человека, предусмотренных Конвенцией. На основании этого Суд сделал вывод, что соблюдение прав человека, гарантированных Конвенцией, требует рассмотрения жалобы по существу. Напротив, в деле Leger v. France ("Леже против Франции") Суд счел, что применение принципа "соблюдение прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней" не требует продолжения рассмотрения жалобы, поскольку применимое по делу заявителя национальное законодательство было изменено и аналогичные вопросы по другим делам Судом были решены. В приведенном выше деле Korolev v. Russia ЕСПЧ специально указал, что применение принципа "соблюдение прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней" не требует рассмотрения жалобы заявителя по существу при отсутствии неотложной публично-правовой необходимости, требующей такого рассмотрения. Суд отметил, что он неоднократно разрешал вопросы, аналогичные затронутым в этом деле, и высказывал свою позицию по поводу неисполнения судебных решений государственными органами. Системная проблема неисполнения публичными учреждениями судебных решений в государстве-ответчике рассматривалась в Суде и Комитете министров Совета Европы (далее - Комитет министров), и ими неоднократно указывалось на необходимость принятия общих мер для предотвращения аналогичных новых нарушений. Сходным образом в деле Ionescu v. Romania ЕСПЧ решил, что применение принципа "соблюдение прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней" не требует рассмотрения жалобы по существу, поскольку применяемое по делу национальное законодательство было изменено, а аналогичные вопросы уже были рассмотрены Судом. Оговорка о необходимости рассмотрения жалобы в связи с применением принципа "соблюдение прав человека, гарантированных Конвенцией и Протоколами к ней" применяется ЕСПЧ в отношении п. 1 ст. 37 и подп. b п. 3 ст. 35 Конвенции при наличии в государстве-ответчике структурной проблемы, которая может привести к обращению с аналогичными жалобами. В частности, такая ситуация возникает при применении национальными судами по делу заявителя законодательства, которое может противоречить Конвенции и Протоколам к ней, а также в случае непосредственного обжалования в Суде положений национального законодательства и судебной практики. Таким образом, если ЕСПЧ усмотрит в деле заявителя существующую в государстве-ответчике структурную или системную проблему, которая может привести к обращению с аналогичными жалобами и в отношении которой Суд еще не высказывал свою позицию, он может рассмотреть жалобу даже при отсутствии у заявителя какого-либо ущерба. Резюмируя изложенное, можно заключить, что суть нового критерия приемлемости, закрепленного в подп. b п. 3 ст. 35 Конвенции, отражает принцип minimis поп curat praetor - "суд не занимается незначительными делами". Процедура пилотного постановления В феврале 2011 г. в Регламенте ЕСПЧ (далее - Регламент) была официально закреплена новая процедура - процедура пилотного постановления (ст. 61 Регламента). Впрочем, она начала использоваться ЕСПЧ намного раньше: в 2004 г. в порядке эксперимента использования процедуры пилотного постановления Судом было вынесено первое постановление, которое повлекло за собой принятие в государстве-ответчике нового законодательства и позволило Суду сделать вывод об успешности опыта ее использования. Процедура пилотного постановления была разработана ЕСПЧ как средство борьбы с большими группами идентичных жалоб (так называемые повторяющиеся дела, или дела-клоны), которые возникают из одной и той же проблемы, существующей в соответствующем государстве-ответчике. Такие дела-клоны отнимали у Суда значительную часть времени и тормозили весь процесс рассмотрения жалоб. На это обстоятельство обращалось внимание в п. 35 доклада "группы мудрецов", представленном в Комитет министров 10.11.2006: "Группа полагает, что Европейский суд должен быть освобожден от большого количества дел, которые не должны "отвлекать" его от выполнения своей основной функции. В частности, к их числу должны относиться дела, явно неприемлемые для рассмотрения по существу и повторяющиеся". Использование процедуры пилотного постановления подразумевается в случае получения ЕСПЧ значительного числа аналогичных жалоб против одного государства-ответчика, в которых заявители ссылаются на схожие факты, а также одну и ту же причину, ставшие основанием для обращения в Суд. ЕСПЧ, исходя из того, что в данном государстве-ответчике существует структурная или системная проблема права или иной серьезный недостаток, что приводит к потоку обращений заявителей с аналогичными жалобами, принимает решение о выборе одной жалобы (или нескольких жалоб) из числа повторяющихся и рассмотрении ее в первоочередном (приоритетном) порядке в соответствии со ст. 41 Регламента. Начать процедуру пилотного постановления ЕСПЧ вправе по собственной инициативе либо по просьбе одной или обеих сторон. Но в соответствии с подп. а п. 2 ст. 61 Регламента, прежде чем принять решение о начале этой процедуры, Суд должен обсудить возможность ее проведения со сторонами. Иными словами, Суд предлагает государству-ответчику и заявителю жалобы, выбранной для проведения процедуры пилотного постановления, высказать мнение о целесообразности рассмотрения этой жалобы в качестве основания для вывода о существовании в государстве-ответчике структурной или системной проблемы права или иного серьезного недостатка и о допустимости рассмотрения жалобы в соответствии с этой процедурой. Согласно п. 10 ст. 61 Регламента информация о решении начать процедуру пилотного постановления, а также о вынесении пилотного постановления и его исполнении и окончании процедуры публикуется на сайте ЕСПЧ. Рассматривая выбранное дело по правилам процедуры пилотного постановления, Суд выходит за рамки этого конкретного дела, с тем чтобы охватить все подобные дела, в которых поднимается тот же вопрос: "...производимая Европейским судом оценка ситуации, обжалуемой в пилотном деле, неизбежно выходит за рамки исключительно интересов отдельного заявителя и требует рассматривать дело с точки зрения необходимости принять меры общего характера в интересах других лиц, которых данная ситуация потенциально может затронуть". В результате рассмотрения жалобы Суд выносит так называемое пилотное постановление, в котором: во-первых, устанавливает, имело ли место нарушение Конвенции, на которое указывает заявитель; во-вторых, выявляет недостатки национального законодательства - структурную или системную проблему или иной серьезный недостаток, которые и привели к нарушению прав человека (п. 3 ст. 61 Регламента). В частности, в пилотном постановлении по делу Ananyev and others v. Russia ("Ананьев и другие против России") Суд указал, что нарушение ст. 3 Конвенции при содержании под стражей в СИЗО является в России структурной проблемой, которая стала следствием плохих условий содержания и необоснованно частого заключения под стражу. ЕСПЧ указал, что эта проблема должна быть устранена, в частности, путем создания в российском законодательстве норм, предусматривающих быстрое и эффективное рассмотрение жалоб на бесчеловечные условия содержания и выплату денежных компенсаций в соответствии с практикой Суда; в-третьих, высказывает мнение в отношении того, каким образом эти недостатки законодательства государства-ответчика могут быть устранены, т. е. называет корректирующие меры, которые государству-ответчику необходимо принять на национальном уровне. Следует подчеркнуть, что под мерами общего характера понимаются меры, которые государство-ответчик должно осуществить с тем, чтобы предотвратить в будущем новые нарушения Конвенции, подобные тем, которые были установлены в постановлении Суда, не допустить повторения ситуаций нарушения прав человека, несовместимых с положениями Конвенции. Значимость этих мер заключается в том, что они выходят за рамки конкретного дела и затрагивают широкий круг лиц: они могут состоять в зависимости от ситуации в изменении национального законодательства, подзаконных актов, а также судебной или административной практики в данном государстве. Так, в рамках исполнения первого пилотного постановления, вынесенного ЕСПЧ по делу Burdov v. Russia (N 2) ("Бурдов против России (N 2)") государством-ответчиком были приняты меры общего характера: в России был принят Федеральный закон от 30.04.2010 N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (далее - Закон о справедливой компенсации), которым было создано новое внутригосударственное средство правовой защиты от длительных судебных разбирательств и задержек в исполнении решений национальных судов по искам против органов государственной власти. Этот Закон предусматривает выплату компенсации за чрезмерную длительность судебного разбирательства, основания и размер которой определены с учетом практики ЕСПЧ (на это прямо указывается в Законе о справедливой компенсации); в-четвертых, обозначает возможность создания внутренних средств правовой защиты, которые могли бы решать проблему в аналогичных случаях, в том числе по повторяющимся делам, которые находятся на рассмотрении Суда в ожидании пилотного постановления (т. е. пилотные дела, как они названы в п. 7 ст. 61 Регламента). При этом в соответствии с п. 4 ст. 61 Регламента Суд может указать в резолютивной части пилотного постановления, что корректирующие меры должны быть приняты в течение определенного срока, принимая во внимание характер необходимых мер и то, как быстро эта проблема может быть устранена на национальном уровне; в-пятых, указывает меры индивидуального характера, необходимость принятия которых обусловлена обстоятельствами рассмотренного дела (дел). Под мерами индивидуального характера понимаются меры, которые государство-ответчик должно осуществить, с тем чтобы положить конец нарушению прав заявителя (жалоба которого была рассмотрена Судом) и устранить последствия этого нарушения с целью восстановления ситуации, существовавшей до нарушения. К мерам индивидуального характера обычно относят, в частности, пересмотр дела национальным судом, отмену окончательного судебного постановления или приговора (и снятие в этом случае судимости), возвращение заявителя в страну (в случае его высылки или выдачи) и т. д. Например, если ЕСПЧ признал серьезные нарушения процессуального характера по делу заявителя, которые могли бы повлиять на исход судебного процесса, то необходимой индивидуальной мерой должен быть повторный судебный процесс с предоставлением заявителю всех процессуальных гарантий (см. дело Barbera, Messegue and Jabardo v. Spain ("Барбэра, Мессеге и Хабардо против Испании")). В информационной записке, составленной секретарем Суда (далее - информационная записка), указывается, что пилотные постановления выносятся с тем, чтобы оказать национальным органам власти помощь в устранении системной или структурной проблемы, которая дает основание для повторяющихся обращений в Суд. При этом такие постановления облегчают задачу Комитета министров, контролирующего исполнение окончательных постановлений ЕСПЧ. Вследствие сказанного в соответствии с п. 9 ст. 61 Регламента о пилотном или любом ином постановлении, в котором выявлено существование структурной или системной проблемы в каком-либо из государств - участников Конвенции, уведомляются Комитет министров, Парламентская ассамблея Совета Европы, Генеральный секретарь Совета Европы и комиссар Совета Европы по правам человека. Важным последствием проведения процедуры пилотного постановления, на которую обращается внимание в подп. а п. 6 ст. 61 Регламента, является то, что рассмотрение пилотных дел может быть отложено ("замораживается") до момента принятия государством-ответчиком корректирующих мер общего характера. Отложение рассмотрения дел, как правило, предусматривается лишь на определенный период и сопряжено с условием, что государство-ответчик быстро и эффективно примет надлежащие меры для реализации выводов, содержащихся в пилотном постановлении. В подобных случаях Суд уведомляет соответствующих заявителей об отложении рассмотрения дела и о любых происходящих движениях в деле (подп. b п. 6 ст. 61 Регламента). В то же время Суд в любой момент может возобновить рассмотрение по таким делам, если этого требуют интересы правосудия (подп. c п. 6 ст. 61 Регламента), например когда обстоятельства дела заявителя делают такое ожидание несправедливым или необоснованно долгим. Возобновление рассмотрения пилотных постановлений также предусматривается для ситуаций, когда государство-ответчик не выполняет пилотное постановление (п. 8 ст. 61 Регламента). Кроме того, в соответствии с п. 5 ст. 61 Регламента Суд вправе отложить рассмотрение вопроса о справедливой компенсации (полностью или частично) по жалобе, которая рассматривается по правилам процедуры пилотного постановления. Этот вопрос может ожидать решения до принятия государством-ответчиком указанных в пилотном постановлении мер индивидуального или общего характера. В соответствии с информационной запиской основная идея процедуры пилотного постановления состоит в следующем. В ситуации, когда имеет место массовое обжалование нарушений, возникающих вследствие одной системной или структурной проблемы (дела-клоны), заявители смогут получить компенсацию значительно быстрее, если существует эффективное средство правовой защиты на национальном уровне, чем если их дела будут рассматриваться в индивидуальном порядке в Страсбурге. Учитывая значительную нагрузку на ЕСПЧ и тот факт, что он должен решать и срочные вопросы, и серьезные вопросы большой юридической значимости, такие дела-клоны, скорее всего, будут ожидать рассмотрения несколько лет. Использование же данной процедуры не только стимулирует государства-ответчиков к быстрому и эффективному разрешению проблемы, но и уменьшают опасность снижения эффективности Суда как контролирующего органа Конвенции. Меры, предложенные "группой мудрецов" для повышения эффективности деятельности Европейского суда по правам человека Протоколом N 14 был принципиально изменен порядок рассмотрения дел в ЕСПЧ. В частности, был введен институт единоличного судьи: на основании п. 1 ст. 27 Конвенции единоличный судья вправе объявить неприемлемой жалобу, поданную в соответствии со ст. 34 Конвенции, или окончить по ней производство без вынесения решения по существу, если такое решение может быть принято без дополнительного изучения жалобы (раньше такое решение могло быть принято только Комитетом из трех судей). Кроме того, в силу ст. 28 Конвенции Комитеты из трех судей были наделены правом принимать решение о приемлемости жалобы и постановление по существу по так называемым типовым делам, по которым сложилась устойчивая прецедентная практика ЕСПЧ (в то время как раньше такие дела рассматривались Палатой в составе семи судей). Вместе с тем, учитывая, что введенные Протоколом N 14 новые механизмы проблему перегруженности Суда не решили, разработка различных мероприятий, нацеленных на повышение эффективности контрольного механизма Конвенции - ЕСПЧ, была продолжена. Следует напомнить, что еще до вступления в действие Протокола N 14 Комитетом министров была сформирована "группа мудрецов", в задачи которой входила разработка соответствующих предложений с учетом сохранения общей философии, на которой основана Конвенция. В упоминавшемся ранее докладе "группы мудрецов" (далее - доклад) указывалось, что механизм защиты прав человека и способности ЕСПЧ справляться с нагрузкой находятся под серьезной угрозой. Вследствие чего "группой мудрецов" были предложены меры (нацеленные на обеспечение эффективного функционирования контрольного механизма Конвенции в долгосрочной перспективе), которые, как представляется, заслуживают более тщательного изучения в связи с выдвигаемыми сейчас предложениями о дальнейшем реформировании деятельности Суда. Меры, предлагаемые в докладе "группы мудрецов" и ставшие основой для формирования новых предложений, которые звучат сегодня, были объединены в десять групп. 1. Повышение гибкости процедуры реформирования судебных механизмов "Группа мудрецов" предложила внести в Конвенцию изменения, которые бы наделили Комитет министров полномочием осуществлять реформы посредством резолюций, что позволило бы избежать внесения каждый раз поправок в Конвенцию (п. 44 доклада). Такая мера подлежала распространению только на порядок рассмотрения дел в ЕСПЧ (но не применительно к основным правам человека, закрепленным в Конвенции, и принципам самой системы ЕСПЧ), позволяя сделать контрольный механизм Конвенции более гибким, создавая возможность его быстрой адаптации к новым условиям (см. п. 48-50, 128 доклада). В основе предложения лежала идея создания трехуровневой системы регулирования: - первый уровень - Конвенция и Протоколы к ней, процедура изменения которых останется неизменной; - второй уровень - Статут ЕСПЧ, в котором должны быть определены процедуры Суда и изменения в который по упрощенной системе вносятся Комитетом министров с согласия Суда; - третий уровень - Регламент, изменения в который могут вноситься решением самого ЕСПЧ. Эта идея была поддержана в п. 12 плана действий Интерлакенской декларации, в котором Комитет министров призывался к рассмотрению возможности внесения соответствующих поправок, позволяющих изменять некоторые положения Конвенции в упрощенном порядке. Этот упрощенный порядок предлагалось ввести посредством принятия Статута ЕСПЧ или изменения Устава Совета Европы. В то же время в ч. G плана действий Измирской декларации говорится о закреплении упрощенного порядка уже посредством Статута ЕСПЧ или новыми положениями Конвенции. 2. Создание нового механизма по фильтрации жалоб "Группа мудрецов" предложила создать в составе ЕСПЧ орган, который бы осуществлял фильтрацию жалоб отдельно от Суда (с тем чтобы, с одной стороны, обеспечить вынесение решений по индивидуальным жалобам, а с другой - освободить Суд от большого количества дел, дав возможность сосредоточиться на выполнении основной функции (п. 129 доклада). Этот орган предлагалось назвать Судебным комитетом и назначить его членами судей, которые должны отвечать всем требованиям, предъявляемым к судьям ЕСПЧ (п. 52-54 доклада). В п. 34 пояснительного доклада к Протоколу N 14 указывалось, что на начальном этапе разработки реформы процедуры ЕСПЧ были отклонены предложения о создании органа, который состоял бы из лиц, не являющихся судьями ЕСПЧ, и осуществлял фильтрацию жалоб. В связи с этим в пояснительном докладе указывалось, что Протокол N 14 основан на двух фундаментальных предпосылках: во-первых, фильтрация жалоб должна осуществляться в рамках юрисдикции суда и, во-вторых, не должно быть других категорий судей в рамках того же органа. 3. Повышение авторитета практики ЕСПЧ в государствах - членах Совета Европы Добиться этого, как указывается в докладе "группы мудрецов", можно путем максимально широкого распространения прецедентных постановлений ЕСПЧ. В связи с чем была отмечена особая важность реализации Рекомендации Комитета министров (2002) 13 и Резолюции (2002) 58 от 18.12.2002 о публикации и распространении в государствах-членах текста Конвенции и прецедентной практики ЕСПЧ (п. 75 доклада). "Группа мудрецов" рекомендовала, чтобы судебные постановления, имеющие принципиальный характер, и постановления, которые Суд считает особо важными, широко распространялись в соответствии с рекомендациями Комитета министров (п. 134 доклада). Помимо указанного, одним из выводов "группы мудрецов" стало заключение о том, что авторитет системы защиты прав человека во многом зависит от исполнения постановлений ЕСПЧ: полное исполнение постановлений не только повышает престиж Суда и эффективность его деятельности, но и в конечном счете снижает количество жалоб, направляемых на его рассмотрение (п. 25 доклада). В п. 16-17 пояснительного доклада к Протоколу N 14 также подчеркивалось, что одной из важных новелл, повышающих эффективность системы Конвенции и введенных Протоколом N 14, стало наделение Комитета министров правом обратиться в ЕСПЧ против любого государства-ответчика, которое отказывается исполнять постановление Суда. Аналогичным образом в п. 4 (b) плана действий Интерлакенской декларации указывалось на необходимость полного выполнения решений ЕСПЧ, что обеспечит предотвращение дальнейших подобных нарушений. 4. Формы взаимодействия между ЕСПЧ и национальными судами. Консультативные запросы "Группа мудрецов" отметила, что ЕСПЧ поддерживает и расширяет контакты с высшими судами государств - членов Совета Европы (п. 78). При этом было предложено внедрить систему, которая позволяла бы конституционным и высшим национальным судам государств - членов Совета Европы обращаться в Суд за консультативными заключениями по вопросам токования Конвенции и Протоколов к ней (по принципиально важным вопросам). Причем, по мнению "группы мудрецов", как запросы о консультативном заключении, так и само консультативное заключение ЕСПЧ не должны быть обязательными для национальных судов, а должны носить факультативный характер (п. 82, 135 доклада). Это положение воспроизведено в п. 1 ч. D плана действий Измирской декларации, в которой подчеркивается целесообразность введения процедуры, позволяющей высшим национальным судам запрашивать консультативные заключения Суда относительно толкования и применения Конвенции. Это объясняется тем, что подобные консультативные заключения помогли бы уточнить положения Конвенции и прецедентную практику ЕСПЧ, оказывая помощь государствам - членам Совета Европы в том, чтобы предотвратить нарушение Конвенции в будущем. В связи с этим в п. 12 (d) Брайтонской декларации содержалось предложение, адресованное Комитету министров, по разработке факультативного протокола к Конвенции, который бы регулировал вопросы упомянутых консультативных заключений. 5. Совершенствование внутренних средств правовой защиты для исправления ситуации в случае нарушения Конвенции Сославшись на то, что внедрение и совершенствование внутренних средств правовой защиты для исправления ситуации в случае нарушения Конвенции способно существенно снизить нагрузку на Суд, "группа мудрецов" подчеркнула, что тем, кто добивается справедливости и получает возмещение на национальном уровне, нет необходимости обращаться в ЕСПЧ. При этом в докладе (п. 92) отмечается, что введение подобных средств в национальное законодательство, судебные и иные механизмы, должно основываться на нескольких руководящих принципах: - должны сочетаться два средства правовой защиты, из которых одно направлено на ускорение судебной процедуры рассмотрения дела, а другое - на предоставление пострадавшему от нарушения лицу соответствующей компенсации; - при присуждении компенсации должны существовать пределы усмотрения, зависящие, в частности, от уровня жизни в соответствующем государстве; - обращение за компенсацией должно быть эффективным, адекватным и доступным средством правовой защиты; оно должно отвечать требованию разумного срока; - то же самое касается исполнения решения; - процессуальные нормы, применяемые при рассмотрении требования о присуждении компенсации, могут не совпадать с нормами, которые применяются при рассмотрении обычных заявлений о возмещении ущерба; - судебные расходы и издержки на регистрацию, которые несет заявитель при предъявлении требования о присуждении компенсации, не должны значительно снижать сумму требуемой компенсации; - в случае если национальный суд не присудил соответствующей и достаточной компенсации, заявитель по-прежнему может считать себя жертвой нарушения Конвенции и вправе рассчитывать на получение справедливой компенсации в ЕСПЧ (в связи с причиненным ему материальным и нематериальным ущербом, а также понесенными издержками и расходами). В докладе "группы мудрецов" рекомендовалось закрепить в тексте Конвенции четкую обязанность государств - членов Совета Европы по созданию внутренних средств правовой защиты для компенсации ущерба, вызванного любым нарушением Конвенции, и особенно тех нарушений, которые связаны со структурными или системными проблемами или иными серьезными недостатками в государстве (п. 136 доклада). Позиция о необходимости на национальном уровне внедрить новые средства правовой защиты и обеспечить присуждение адекватной компенсации отражена в п. 4 (d) плана действий Интерлакенской декларации. 6. Присуждение справедливой компенсации "Группа мудрецов" указала на то, что считает необходимым изменить положения ст. 41 Конвенции, согласно которой Суд вправе присудить справедливую компенсацию в случае установления факта нарушения Конвенции государством-ответчиком. Предложение об изменении этой статьи обосновывалось принципом субсидиарности (система защиты прав человека, предусмотренная Конвенцией, по своей природе является субсидиарной, т. е. дополнительной по отношению к внутригосударственным системам защиты прав человека) и обусловливалось заинтересованностью в освобождении ЕСПЧ (и Судебного комитета) от задач, которые могут выполняться национальными органами. В п. 96, 138 доклада предлагалось передать вопрос о размере справедливой компенсации на усмотрение национальных органов государства-ответчика (ЕСПЧ или Судебный комитет в некоторых случаях вправе отойти от этого общего правила), при этом государство должно выполнить обязанность по присуждению компенсации в период, установленный Судом (или Судебным комитетом), и принимать во внимание ряд критериев, определенных Судом. Как специально подчеркивается в п. 3 ч. А плана действий Измирской декларации, ЕСПЧ не является трибуналом по делам иностранцев, равно как и судом вышестоящей инстанции по отношению к национальным судам, вследствие чего прошения о применении предварительных мер должны представляться с учетом обозначенного принципа субсидиарности. В этой Декларации указывается, что при рассмотрении прошений о принятии предварительных мер должна получить оценку эффективность внутренних (национальных) процедур, позволяющих частному лицу обжаловать вынесенное решение об экстрадиции или депортации. 7. Процедура пилотного постановления "Группа мудрецов" обратила особое внимание на введение ЕСПЧ процедуры пилотного постановления (на момент подготовки доклада процедура только начала использоваться в практике Суда) и призвала использовать ее "как можно больше в будущем" (п. 105, 140 доклада). В развитие этого в п. 7 (b) плана действий Интерлакенской декларации подчеркивалась необходимость разработать четкие и предсказуемые стандарты в отношении выбора пилотного дела, процедуры его рассмотрения, а также оценить последствия применения этой и подобных ей процедур. В п. 5 ч. Е плана действий Измирской декларации упоминавшиеся ранее положения ст. 61 Регламента, регулирующие процедуру пилотного постановления, получили высокую оценку. 8. Дружественное урегулирование (мировое соглашение) и примирение "Группа мудрецов" призвала поощрять использование механизмов примирения на национальном уровне или на уровне Совета Европы, когда Суд или особенно Судебный комитет считают, что жалоба, признанная приемлемой, может быть разрешена таким образом (п. 108, 141 доклада). В докладе специально подчеркивалось, что примирение допустимо только в том случае, если на это согласны обе стороны. В п. 7 плана действий Интерлакенской декларации государства - члены Совета Европы призывались к дружественному урегулированию и одностороннему признанию допущенных нарушений. Причем в п. 1 ч. Е плана действий Измирской декларации указывалось на то, что приоритетное внимание необходимо уделять примирению по делам-клонам. 9. Расширение полномочий комиссара Совета Европы по правам человека Как отметила "группа мудрецов", комиссар Совета Европы по правам человека наделен Протоколом N 14 возможностью представлять письменные замечания и участвовать в рассмотрении дела в ЕСПЧ. В докладе отмечалась необходимость повышения роли комиссара по правам человека в контрольной системе Конвенции: в частности, указывалось на то, что комиссар должен активно реагировать на вынесение Судом постановлений, в которых установлены серьезные нарушения прав человека; он мог бы содействовать созданию органов, ответственных за разрешение ситуаций, связанных с нарушением прав человека (п. 110, 142 доклада). Кроме того, в докладе говорилось, что комиссар по правам человека, пользуясь своими полномочиями, мог бы устанавливать наличие определенной проблемы в государстве - члене ЕС (проблемы, способной спровоцировать подачу большого количества жалоб в ЕСПЧ) и помогать в поиске решения этой проблемы на национальном уровне во взаимодействии с национальными уполномоченными по правам человека. 10. Институциональный аспект контрольного механизма "Группой мудрецов" был рассмотрен ряд институциональных вопросов, которые являются важными для эффективной работы контрольной системы Конвенции (п. 116-124, 131, 143-146 доклада). В частности, был сделан вывод об отсутствии механизмов социальной защиты судей ЕСПЧ (покрытие медицинских расходов и пенсионное обеспечение), подчеркивалась необходимость более тщательной проверки профессиональных навыков и знания языков кандидатов на пост судьи ЕСПЧ, указывалось, что создание Судебного комитета приведет в результате к сокращению численности судей, рекомендовалось предоставить Суду максимально возможную автономию при осуществлении его деятельности в том, что касается формирования и управления собственным бюджетом и назначения сотрудников аппарата, распределения обязанностей между ними и их продвижения по службе. В развитие этого в п. 8 (а) плана действий Интерлакенской декларации отмечалось, что государствам - членам Совета Европы и Совету Европы необходимо обеспечить качество проверки соответствия кандидатов на должность судей ЕСПЧ требованиям Конвенции (как на национальном, так и на европейском уровне), включая знание международного публичного права и национальных правовых систем, владение по крайней мере одним официальным языком Суда, а также наличие соответствующего практического правового опыта. Кроме того, в той же Декларации отмечалась важность предоставления ЕСПЧ необходимого уровня автономии в рамках Совета Европы (п. 8 (b) плана действий Интерлакенской декларации). Тенденции дальнейшего реформирования работы Европейского суда по правам человека с целью повышения его эффективности Новации, содержащиеся как в докладе "группы мудрецов", так и в планах действий Интерлакенской, Измирской и Брайтонской деклараций, не только оказывают влияние на деятельность ЕСПЧ, но и служат базисом для последующих предложений об изменении работы Суда. Их анализ позволяет говорить о том, что на сегодня обсуждаться в качестве положений грядущих Протоколов N 15 и 16 могут следующие предложения. Во-первых, в п. 15 Брайтонской декларации было одобрено предложение ЕСПЧ о сокращении срока, в течение которого лицо, полагающее свои права нарушенными, могло обратиться в Суд. Этот срок, продолжительность которого в настоящее время составляет шесть месяцев, предлагается сократить до четырех месяцев. При этом в названной Декларации подчеркивается необходимость ввести соответствующие изменения к концу 2013 г. Во-вторых, по сути, уже реализована идея введения в состав ЕСПЧ фильтрующего органа. Несмотря на то, что идея "группы мудрецов" о создании Судебного комитета не получила официальной поддержки, в ЕСПЧ с начала 2011 г. введен специальный механизм предварительной фильтрации жалоб, заявленных против России, Турции, Румынии, Украины и Польши как государств, против которых направлено больше половины всех жалоб, поступающих в Суд. Задачи фильтрации отличаются от задач сортировки: первая осуществляется с целью исключить рассмотрение явно неприемлемых жалоб, вторая - с целью распределить поступающие жалобы в соответствии с политикой приоритетов соответственно единоличным судьям, комитетам, палатам Суда. Работа "фильтрующих" лиц была высоко оценена Комитетом экспертов по реформе ЕСПЧ. Этому "фильтрующему" органу удалось вынести решения о явной неприемлемости жалоб в количестве, превышающем количество новых жалоб, поступивших в ЕСПЧ (см. об этом п. 2 Отчета Комитета экспертов по реформе Европейского суда по правам человека от 02-04.11.2011). В-третьих, следует обратить внимание на то, что в п. 2 ч. А плана действий Измирской декларации указывалось на необходимость введения дополнительных мер в отношении доступа к Суду и, в частности, на необходимость дальнейшего изучения вопроса взимания платы с заявителей при обращении в ЕСПЧ. И хотя в Брайтонской декларации предложение о взимании платы с заявителей не получило поддержки, этот вопрос не снят с рассмотрения - сейчас обсуждается возможность введения платы за подачу жалобы в ЕСПЧ на уровне 50 евро. В-четвертых, следует упомянуть предложение об уменьшении числа судей, входящих в Палату, с семи до пяти. Такое предложение содержалось в п. 10 плана действий Интерлакенской декларации. В п. 2 (е) ч. F Измирской декларации это объяснялось тем, что решение группы в составе пяти судей по отклонению прошения о передаче дела на рассмотрение Большой палаты ЕСПЧ будет подробно мотивированным, что позволит избежать повторных прошений и обеспечит лучшее понимание решения Палаты. В-пятых, необходимо уделить некоторое внимание предложениям, касающимся критериев приемлемости жалоб. В п. 9 (b) и (с) плана действий Интерлакенской декларации, п. 15 (b) и (с) Брайтонской декларации содержатся призывы к Суду строго применять все критерии приемлемости жалоб, включая новый критерий приемлемости, а также рассмотреть другие возможности применения принципа de minimis non curat praetor (лат. "претор не занимается пустяками"). Вместе с тем уже в п. 4 Измирской декларации указывалось на целесообразность введения новых критериев приемлемости жалоб, что оправдывалось целью дальнейшего повышения эффективности контрольного механизма Конвенции. Кроме того, в п. 15 (d) Брайтонской декларации предусматривается введение ограничения юрисдикции Суда в тех случаях, когда дело заявителя было должным образом рассмотрено в национальном суде (за исключением жалоб, в которых поднимается серьезный вопрос, касающийся толкования или применения положений Конвенции). Необходимые изменения Комитету министров предлагается принять к концу 2013 г. В завершение настоящей статьи упомянем новый подход секретариата Суда к принятию жалоб: теперь в случае несоответствия жалобы формальным требованиям, изложенным в п. 1 и 2 ст. 47 Регламента, она не принимается к рассмотрению (см. п. 13 Отчета Комитета экспертов по реформе Европейского суда по правам человека от 02-04.11.2011). Исключениями из общего правила признаются случаи, когда речь идет о нарушениях ст. 2, 3, 4 и 5 Конвенции. Таким образом, если ранее требования ст. 47 Регламента, редакция которой не изменялась с сентября 2008 г., рассматривались в качестве рекомендуемых, то теперь их соблюдение строго обязательно, а их невыполнение, по сути, исключает для заявителя возможность добиться рассмотрения его жалобы в ЕСПЧ. Такой подход пока не нашел прямого отражения в актах, регламентирующих деятельность Суда, но его последующее введение в Регламент или соответствующую практическую инструкцию нельзя исключать (как это было в отношении процедуры пилотного постановления, которая была сначала опробована на практике и только затем введена в Регламент). Подводя итоги, следует подчеркнуть, что на сегодня предполагается, что Протокол N 15 будет содержать пять поправок, четыре из которых должны быть относительно простыми (в частности, планируется изменение процедуры уступки Палатой юрисдикции в пользу Большой палаты ЕСПЧ) и лишь пятая - сложной (указание на субсидиарный характер контрольного механизма Конвенции и доктрину усмотрения в преамбуле Конвенции). Содержание Протокола N 16 пока обсуждается: он потребовал большей подготовительной работы, прежде чем начнется реализация тех изменений, о которых говорилось в упомянутых выше декларациях. _______ Действие Протокола N 14, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13.05.2004 в связи с отказом России его ратифицировать (в декабре 2006 г.) было заблокировано. С целью решить остро стоящую проблему повышения эффективности работы ЕСПЧ 30.04.2009 на сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) был одобрен Протокол N 14-bis, которым в процедуру рассмотрения жалоб ЕСПЧ вводились наиболее важные минимальные изменения. Вместе с тем положения Протокола N 14-bis, вступившего в силу с 01.10.2009, распространялись на процедуру рассмотрения только тех жалоб, которые были направлены против государств - участников Конвенции, согласившихся с введением этого порядка и ратифицировавших данный Протокол (одними из первых Протокол N 14-bis ратифицировали Грузия, Дания, Ирландия, Исландия, Монако, Норвегия и Словения). Кроме того, на этой же сессии ПАСЕ был предложен и иной подход: на время ожидания ратификации Протокола N 14 всеми государствами - участниками Конвенции страны могли согласиться на временное применение отдельных статей Протокола N 14; речь шла о тех же положениях, которые предусматривал Протокол N 14-bis (одними из первых согласились на временное применение новых процедур Албания, Бельгия, Германия, Лихтенштейн, Люксембург, Нидерланды, Соединенное Королевство, Швейцария и Эстония). Только после этого 18.02.2010 Россия ратифицировала Протокол N 14, принятый еще 13.05.2004. Вследствие этого его положения стали действовать на постоянной основе в полном объеме с 01.06.2010. Подробнее об этом см.: Афанасьев Д.В. Подача жалобы в Европейский суд по правам человека (Практика Европейского суда по правам человека: комментарии, судебные прецеденты. Кн. 1). М., 2012. С. 242-250. URL: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/ 194.htm; http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Reports/Html/194.htm. Decision of the European Court of 19 January 2010 as to the admissibility of application N 22051/07 Bock v. Germany. Decision of the European Court of 1 July 2010 as to the admissibility of application N 25551/05 Korolev v. Russia. Judgment of the European Court of 23 September 2010 on the merits of the application N 34784/02 Vasilchenko v. Russia. Decision of the European Court of 1 June 2010 as to the admissibility of application N 36659/04 Ionescu v. Romania. Decision of the European Court of 30 November 2010 as to the admissibility of application N 15066/03 Kovalenko and Boyko v. Ukraine. Decision of the European Court of 19 October 2010 as to the admissibility of application N 18774/09 Rinck v. France. Judgment of the European Court of 18 January 2011 on the merits of the applications N 8851/07, 8854/07, 8856/07, 8865/07 and 10142/07 Sancho Cruz and 14 other cases "Agrarian Reform" v. Portugal. Judgment of the European Court of 18 October 2011 on the merits of the application N 13175/03 Giusti v. Italy. Judgment of the European Court of 15 February 2007 on the merits of the application N 22000/03 Raylyan v. Russia. Judgment of the European Court of 27 September 2005 on the merits of the application N 28537/02 Iza Ltd and Makrakhidze v. Georgia. Judgment of the European Court of 18 November 2004 on the merits of the application N 60899/00 Kobenter and Standard Verlags GmbH v. Austria. Judgment of the European Court of 13 May 2008 on the merits of the application N 15872/03 SC Editura Orizonturi SRL v. Romania. Decision of the European Court of 1 July 2010 as to the admissibility of application N 30934/05 Gaftoniuc v. Romania. Judgment of the European Court of 1 April 2010 on the merits of the application N 4543/04 Mikhaylov v. Russia. Decision of the European Court of 30 August 2011 as to the admissibility of application N 35365/05 Ladygin v. Russia. Judgment of the European Court of 5 July 2005 on the merits of the application N 55929/00 Marie-Louise Loyen and Bruneel v. France. Decision of the European Commission of 14 December 1976 as to the admissibility of application N 5856/72 Tyrer v. the United Kingdom. Judgment of the European Court of 24 November 2005 on the merits of the application N 49429/99 Capital Bank AD v. Bulgaria. Judgment of the European Court of 24 July 2003 on the merits of the application N 40016/98 Karner v. Austria. Judgment of the Grand Chamber of the European Court of 30 March 2009 on the merits of the application N 19324/02 Leger v. France. Подробнее см.: Рожкова М.А. Комментарий к Регламенту Европейского суда по правам человека // Приложения к журналу "Хозяйство и право". 2012. N 1-2. Judgment of the European Court of 22 June 2004 on the merits of the application N 31443/96 Broniowski v. Poland. См.: Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2007. N 1 (пер. Е.Седовой). Decision of the Grand Chamber of the European Court of 28 April 2008 of the application 35014/97 Hutten-Czapska v. Poland. Данным постановлением Суд согласился с условиями соглашения об урегулировании (мирового соглашения), заключенного между заявителем и государством-ответчиком, притом что ранее Большой палатой Европейского суда было вынесено пилотное постановление по данному делу (Judgment of the Grand Chamber of the European Court of 19 July 2006 on the merits of the application 35014/97 Hutten-Czapska v. Poland). Judgment of the European Court of 10 January 2012 on the merits of the applications N 42525/07 and 60800/08 Ananyev and others v. Russia. Judgment of the European Court of 15 January 2009 on the merits of the application N 33509/04 Burdov v. Russia (N 2). Одновременно с данным Законом был принят Федеральный закон от 30.04.2010 N 69-ФЗ, посредством которого в соответствующие федеральные законы был внесен ряд изменений. Оба закона вступили в действие 04.05.2010. 10.04.2012 ЕСПЧ коммуницировал властям России жалобу по делу Gerasimov and others v. Russia, applications N 29920/05 ("Герасимов и другие против России"), которое, очевидно, станет новым пилотным постановлением против России по поводу чрезмерно длительного исполнения российскими властями судебных актов, обязывающих их совершить определенные действия в натуре. Judgment of the European Court of 13 June 1994 on the just satisfaction of the application N 10590/83 Barbera, Messegue and Jabardo v. Spain. Следует отметить, что в соответствии со ст. 46 Конвенции осуществление государством-ответчиком мер индивидуального или общего характера контролирует Комитет министров в рамках контроля за исполнением постановлений ЕСПЧ и условий мировых соглашений, как они закреплены в решениях Суда. URL: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/DF4E8456-77B3- 4E67-8944-B908143A7E2C/0/ Information_Note_on_the_PJP_for_Website.pdf; http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/ 445AA275-41ED-4B5E-AF12-0107380AF584/0/ Note_sur_la_proc%C3%A9dure_deJ_arr%C3%AAt_pilote_ r%C3%A9vis%C3%A9e.pdf. В упоминавшемся ранее пояснительном докладе к Протоколу N 14 (п. 10) отмечалось, что одна из проблем при подготовке этого Протокола заключалась в необходимости сделать так, чтобы реформа не повлияла на уникальную особенность контрольной системы Конвенции - судебный характер этой системы, а также на принцип, в соответствии с которым любое лицо, утверждающее, что оно является жертвой нарушения прав и свобод, гарантированных Конвенцией, может передать дело в ЕСПЧ (право на индивидуальную жалобу). Конференция министров государств - членов Совета Европы проходила в Интерлакене (Швейцария) 18-19.02.2010; по ее итогам была принята совместная декларация (Интерлакенская декларация). URL: http://www.eda.admin.ch/etc/medialib/downloads/edazen/topics/ europa/euroc.Par.0133.File.tmp/final_en.pdf; http://www.eda.admin.ch/etc/medialib/downloads/edazen/topics/ europa/euroc.Par.0132.File.tmp/flnal_fr.pdf. Конференция министров государств - членов Совета Европы проходила в Измире (Турция) 26-27.04.2011; по ее итогам была принята совместная декларация (Измирская декларация). URL: http://www.echr.coe.int/NR/rdontyres/E1256FD2-DBE5-41E8-B715- 4DF6D922C7B6/0/20U0428_Declaration_Izmir_EN.pdf; http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/1F173E1F-C1AA-45E2-923E- D354DF3F559C/0/20110428_Declaration_IzmirJr.pdf. Конференция министров государств - членов Совета Европы проходила в Брайтоне (Соединенное Королевство) 18-20.04.2012; по ее итогам была принята совместная декларация (Брайтонская декларация). URL: http://www.coe.int/en/20120419-brighton-declaration/; http://www.coe.int/fr/20120419-brighton-declaration/. Следует отметить, что подобный механизм уже действует в Суде справедливости Европейского союза: этот судебный орган может выносить решения по запросам национальных судов о соответствии национального права праву Европейского союза и в целях толкования положений законодательства Европейского союза. Это мнение обосновывалось постановлением Большой палаты по делу "Скордино против Италии (N 1)" (Judgment of the Grand Chamber of the European Court of 29 March 2006 of the application N 36813/97 Scordino v. Italy N 1). ЕСПЧ не раз подчеркивал, что защиту прав человека должны обеспечивать прежде всего внутригосударственные органы, включая национальные судебные и административные органы, которые обязаны признавать принципы и нормы Конвенции в качестве приоритетной основы своей деятельности; роль Суда является субсидиарной (см., напр., дело "Сахновский против России" (Judgment of the European Court of 5 February 2009 on the merits of the application N 21272/03 Sakhnovskiy v. Russia). B п. 12 пояснительного доклада к Протоколу N 14 отмечалось, что принцип субсидиарности лежит в основе всех мер, принимаемых для повышения эффективности системы управления Конвенции. В развитие сказанного в п. 12 (b) Брайтонской декларации прозвучало предложение о включении ссылки на этот принцип в преамбулу к Конвенции. Согласно п. 1 ст. 39 Регламента Палата (или в случае необходимости председатель Палаты) вправе по просьбе стороны в деле или любого другого заинтересованного лица, а также по собственной инициативе указать на предварительные меры, которые, по мнению Палаты, следует принять в интересах сторон или надлежащего осуществления судебного разбирательства. Прошения о принятии подобных мер в большинстве случаев подаются для целей предотвращения экстрадиции (выдачи) или депортации (высылки) лица (как гражданина, так и не гражданина государства - участника Конвенции) в страну, не ратифицировавшую Конвенцию. Как правило, предварительные меры применяются в тех случаях, когда, например, существует угроза причинения непоправимого вреда жизни и здоровью гражданина (в частности, в случае экстрадиции (выдачи) или депортации (высылки) граждан в государства, где им грозило обращение, противоречащее положениям Конвенции). Для таких целей и предусмотрено их принятие еще до рассмотрения жалобы по существу. В первом официальном переводе Конвенции на русский язык (см.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 20. Ст. 2143. С. 4113) выражение "reglement amiable" (используемое во французском оригинале Конвенции) и выражение "friendly settlement" (используемое в английском оригинале Конвенции) были переведены как "дружественное урегулирование" (ст. 47). В последующем официальном переводе Конвенции (см.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 2. Ст. 163. С. 713) эти термины были переведены как "мировое соглашение" (ст. 39). Такие колебания в официальном переводе привели к тому, что в юридической литературе нередко используются оба термина, которые признаются равнозначными. Дружественное урегулирование представляет собой одну из примирительных процедур (процедур урегулирования спора или конфликта), в рамках которой стороны прекращают начатый между ними спор или иной конфликт, - в случае примирения стороны заключают соглашение об урегулировании, или, иначе говоря, мировое соглашение. Комиссар по правам человека - независимое должностное лицо, задачей которого является способствование повышению уровня знаний в области прав человека, повышению внимания к правам человека и их соблюдению в странах Совета Европы. Комиссар вправе: во-первых, давать рекомендации и предоставлять Комитету министров информацию в области защиты прав человека и предупреждения их нарушения; во-вторых, поддерживать деятельность всех национальных структур, действующих в сфере прав человека, национальных омбудсменов или аналогичных институтов, а также активно сотрудничать с ними; в-третьих, взаимодействовать с международными организациями в целях содействия защите прав человека для избежания ненужного дублирования их деятельности. Комиссар может также публиковать рекомендации и доклады по любым вопросам, входящим в его компетенцию. URL: http://www.coe.int/t/r/commissionerhr/. URL: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/0E26BD4F-A617- 4A98-8BE0-23006526789C/0/2010_Politique_de_prioritisation__ Communication.pdf; http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/ AA56DA0F-DEE5-4FB6-BDD3-A5B34123FFAE/0/2010__Priority_policy_ Public_communication.pdf. Суд планирует руководствоваться данными критериями в ближайшие годы и организовал внутреннюю рабочую группу для проверки того, как это будет действовать на практике. Заседание Комитета экспертов по реформе ЕСПЧ состоялось в Страсбурге 02-04.11.2011. URL: http://www.coe.int/t/dghl/ standardsetting/cddh/DH_GDR/DH-GDR_8th.pdf; http://www.coe.int/t/ dghl/standardsetting/cddh/DH_GDR/DH-GDR(2011)_8e_F.pdf. Как отмечается в комментариях, такой подход вызывает беспокойство, поскольку абсолютно неясно, кто и каким образом будет определять круг таких дел. URL: http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2012/mar/01/watering-down- european-court-of-human-rights-powers. Предлагаемая новация объясняется тем, что, как указывалось выше, роль ЕСПЧ является субсидиарной по отношению к деятельности национальных органов государств - членов Совета Европы: обеспечивать защиту прав человека должны прежде всего внутригосударственные органы. Вследствие этого, например, в п. 9 (а) плана действий Интерлакенской декларации, в п. 2 (с) части F Измирской декларации специально отмечалось, что ЕСПЧ должен избегать пересмотра вопросов факта или национального законодательства, которые были рассмотрены и признаны национальными государственными органами. Подробнее об этом подходе см. п. 13 Отчета Комитета экспертов по реформе ЕСПЧ. URL: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/DH_GDR/ DH-GDR_8th.pdf. См. материалы 75-го заседания Руководящего комитета по правам человека, которое состоялось в Страсбурге 19-22.06.2012. URL: http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/CDDH-DOCUMENTS/ CDDH_2012_R75_E_final.pdf; http://www.coe.int/t/dghl/ standardsetting/cddh/CDDH-DOCUMENTS/CDDH_2012_R75_F_final.pdf). _______