Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 23.11.2017 N 37-АПГ17-2 ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от . N 37-АПГ17-2 Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего Александрова В.Н., судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н. при секретаре Холодцовой Ю.О. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению гаражного строительного кооператива "Энергетик-2" об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа "Город Орел", утвержденных решением Орловского городского Совета народных депутатов от . N 38/616-ГС, по апелляционной жалобе гаражного строительного кооператива "Энергетик-2" на решение Орловского областного суда от ., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей гаражного строительного кооператива "Энергетик-2" - Тимошевской Е.А. и Ивлева И.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: муниципальное образование "Город Орел" наделено статусом городского округа (статья 1 Закона Орловской области от . N 467-ОЗ "О статусе и границе города Орла как муниципального образования Орловской 2 области", статья 1 Устава города Орла, принятого постановлением Орловского городского Совета народных депутатов от . N 72/753-ГС). Решением Орловского городского Совета народных депутатов от . N 29/425-ГС утвержден генеральный план городского округа "Город Орел" (далее - Генеральный план). Решением Орловского городского Совета народных депутатов от . N 38/616-ГС утверждены правила землепользования и застройки городского округа "Город Орел" (далее также - Правила землепользования и застройки, ПЗЗ). Гаражный строительный кооператив "Энергетик-2" (далее также - ГСК "Энергетик-2", Кооператив) обратился в Орловский областной суд с уточненным административным исковым заявлением о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу Правил землепользования и застройки в той мере, в какой сформированные земельные участки в кадастровом квартале 57:25:0010727 в районе ул. Карьерной, д. 3, в г. Орле, ГСК "Энергетик-2", (на которых расположены гаражи боксового типа), кадастровые номера: 57:25:0000000:3704, 57:25:0000000:3705, 57:25:0000000:3706, 57:25:0010724:46, 57:25:0010727:34, 57:25:0010727:51, 57:25:0010727:114, 57:25:0010727:115, 57:25:0010727:116, 57:25:0010727:25, 57:25:0010727:26, 57:25:0010727:556, 57:25:0010727:573, 57:25:0010727:579, 57:25:0010727:614, 57:25:0010727:900, 57:25:0010727:909, 57:25:0010727:969, 57:25:0010727:977, объекты недвижимого имущества - гаражи боксового типа, расположенные по тому же адресу, с кадастровыми номерами 57:25:0000000:3879, 57:25:0000000:4877, 57:25:0010727:546, 57:25:0010727:580, 57:25:0010727:588, 57:25:0010727:590, 57:25:0010727:592, 57:25:0010727:593, 57:25:0010727:596, 57:25:0010727:598, 57:25:0010727:618, 57:25:0010727:902, 57:25:0010727:939, 57:25:0010727:941, 57:25:0010727:948, 57:25:0010727:953, 57:25:0010727:1001, а также завершенные строительством гаражи боксового типа членов кооператива, находящиеся в стадии оформления (ряд 14 гаражи N 2 - 8, ряд 14/1 гаражи N 1, 3 - 5, ряд 15 гаражи N 1 - 15, ряд 16 гаражи N 1 - 3, 5 - 13, 16 - 21, ряд 17 гаражи N 4 - 29, ряд 18 гаражи N 1 - 5, 8 - 12, 14 - 27, 29 - 39, 41, ряд 19 гаражи N 1 - 12, 14 - 20, 24 - 28, 30, 31, ряд 20 гаражи N 1 - 5, 7 - 43, ряд 21 гаражи N 1 - 4, 6 - 36, 38 - 43, ряд 22 гаражи N 1 - 40, 43 - 49, ряд 23 гаражи N 1 - 18, ряд 25 гаражи N 1 - 16, ряд 26 гаражи N 1 - 37, ряд 40 гаражи N 1 - 18, ряд 41 гаражи 57:25:0010727:119, 57:25:0010727:124, 57:25:0010727:196, 57:25:0010727:479, 57:25:0010727:483, 57:25:0010727:487, 57:25:0010727:491, 57:25:0010727:495, 57:25:0010727:499, 57:25:0010727:117, 57:25:0010727:121, 57:25:0010727:185, 57:25:0010727:477, 57:25:0010727:481, 57:25:0010727:485, 57:25:0010727:489, 57:25:0010727:493, 57:25:0010727:497, 57:25:0010727:501, 57:25:0010727:1007, 57:25:0010727:576, 57:25:0010727:615, 57:25:0010727:914, 57:25:0010727:983; 57:25:0010727:118 57:25:0010727:123 57:25:0010727:189 57:25:0010727:478 57:25:0010727:482 57:25:0010727:486 57:25:0010727:490 57:25:0010727:494 57:25:0010727:498 57:25:0010727:524 57:25:0010727:555 57:25:0010727:578 57:25:0010727:616 57:25:0010727:917 57:25:0010727:120 57:25:0010727:154 57:25:0010727:476 57:25:0010727:480 57:25:0010727:484 57:25:0010727:488 57:25:0010727:492 57:25:0010727:496 57:25:0010727:500 N 1, 2, 4 - 11, 13, 15, 16, ряд 42 гаражи N 1 - 16, ряд 43 гаражи N 1 - 5, 7 - 9, 11, 12, ряд 44 гаражи N 1 - 3, 7 - 9, 11, 12, 14 - 18), отнесены на карте градостроительного зонирования ПЗЗ к нескольким территориальным зонам одновременно и не соответствуют функциональным зонам, установленным схемой функционального зонирования инвентарный N 45 части 2 пункта 2 Графических материалов приложения "Состав проектных материалов Генерального плана". В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что до принятия оспариваемых ПЗЗ и Генерального плана во исполнение постановлений администрации города Орла от . N 1406 и от . N 1918, которыми выделены во временное пользование земельные участки Кооперативу для проектирования и строительства гаражей (до строительства новой автомагистрали), из земель населенного пункта г. Орла был выделен отдельный кадастровый квартал 57:25:0010727, который в последующем при межевании разделен административным истцом на 3 земельных участка. В настоящее время в результате дробления указанных земельных участков образованы многочисленные земельные участки, часть которых принадлежит на праве аренды Кооперативу и на праве собственности гражданам - членам ГСК "Энергетик-2", часть земельных участков имеют статус временных, а в оформлении прав на часть земельных участков ГСК "Энергетик-2" администрация города Орла отказала в том числе по тому основанию, что они расположены в разных территориальных зонах. На указанной территории начиная с 2000 года Кооперативом, а также его членами был возведен 421 гараж боксового типа. По мнению Кооператива, оспариваемые положения противоречат части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), а также Генеральному плану, накладывают ограничения на эксплуатацию земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости в соответствии с их назначением, препятствуют ГСК "Энергетик-2" реализовать предусмотренное Уставом Кооператива право на получение земельных участков в аренду. Решением Орловского областного суда от . в удовлетворении административного искового заявления отказано. В апелляционной жалобе ГСК "Энергетик-2", ссылаясь на допущенные судом первой инстанции нарушения процессуального права, в частности статей 111 , 112 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ), просит решение суда отменить и вынести новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование своих доводов Кооператив указывает на то, что решение суда является незаконным и немотивированным, поскольку суд неверно посчитал, что спорные земельные участки расположены за пределами Кооператива, несмотря на то, что в материалах дела имеются доказательства обратного, необоснованно отказал в удовлетворении ходатайства о привлечении членов Кооператива в качестве заинтересованных лиц, и рассмотрел дело без их участия, не принял во внимание доказательства в отношении каждого земельного участка, что привело к неполному исследованию существенных обстоятельств по делу. Кроме того, суд неправильно применил нормы материального права, пришел к ошибочным выводам о том, что земельные участки, поставленные на временный учет, не могут являться предметом спора, поскольку несоответствие территориальных зон согласно карте градостроительного зонирования ПЗЗ, к которой отнесена территория таких земельных участков, функциональным зонам, установленным Генеральным планом, является препятствием для оформления прав заявителей на указанные земельные участки и соответственно на гаражи. Кооператив заинтересован в использовании этих земельных участков для эксплуатации гаражей, в связи с чем, по его мнению, наличие временного характера учета в государственном кадастре недвижимости части перечисленных в иске участков, нахождение части участков в собственности физических лиц и расторжение договора аренды земельных участков не могло служить основанием для отказа в иске. Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Орловским городским Советом народных депутатов, администрацией города Орла и прокуратурой Орловской области представлены возражения. Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ. Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на жалобу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее. В соответствии с частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Суды рассматривают и разрешают административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части ( пункт 1 части 2 статьи 1 КАС РФ). Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса , других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ. В силу пункта 26 части 1 статьи 16 , части 1 статьи 7 Федерального закона от . N 131-ФЗ , пункта 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты. Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений ( пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Принятие оспариваемого нормативного правового акта компетентным органом с соблюдением процедуры его принятия установлено судом, подтверждается материалами дела, и по этим основаниям решение Орловского городского Совета народных депутатов не обжалуется. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования ( пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон ( часть 4 статьи 30 ГрК РФ). Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований ( пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов ( часть 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ). Таким образом, законом установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. При этом согласно части 4 статьи 30 ГрК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Аналогичные положения содержатся в пунктах 1 и 2 статьи 85 ЗК РФ, согласно которой границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Вместе с тем из системного толкования приведенных норм закона следует, что в рамках абстрактного нормоконтроля на соответствие части 4 статьи 30 и пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ правила землепользования и застройки проверяются относительно конкретных земельных участков как объектов недвижимости и индивидуально определенных вещей, имеющих свои уникальные характеристики, подтвержденные их кадастровым учетом на основании Федерального закона от . N 218-ФЗ . Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с соответствующим административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, установив, что в отношении перечисленных в административном исковом заявлении земельных участков (как сформированных и поставленных на кадастровый учет, так и расположенных под не введенными в эксплуатацию гаражами) какими-либо правами (оформленными и подтвержденными надлежащим образом) ГСК "Энергетик-2" не обладает, пришел к правомерному выводу о том, что содержание карты градостроительного зонирования ПЗЗ прав ГСК "Энергетик-2" не нарушает, в связи с чем обоснованно отказал в удовлетворении административного искового заявления Кооператива. Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции у Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не имеется. Доказательств, подтверждающих в настоящее время нарушение каких-либо прав и интересов Кооператива, связанных с оспариваемыми правоотношениями, в материалы дела не представлено, а правом на обращение в суд в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц Кооператив законом не наделен. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательств и не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали бы выводы суда, в связи с чем являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда. При этом принятое по делу решение не препятствует предъявлению надлежащими владельцами земельных участков самостоятельных требований о проверке Правил землепользования и застройки в части принадлежащих им участков на соответствие нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу. Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют. Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Орловского областного суда от . оставить без изменения, апелляционную жалобу гаражного строительного кооператива "Энергетик-2" - без удовлетворения. ------------------------------------------------------------------