Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 06.02.2019 N 48-АПГ18-35 ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от . N 48-АПГ18-35 Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего Зинченко И.Н., судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А. при секретаре Тимохине И.Е. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кононова Владимира Александровича о признании недействующим решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от N 255 "О признании утратившим силу решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 504, утвердившего Положение о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществляющим полномочия главы Еманжелинского городского поселения, депутата Совета депутатов Еманжелинского городского поселения на постоянной основе" по апелляционной жалобе Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области на решение Челябинского областного суда от которым удовлетворены заявленные требования. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области (далее - Совет депутатов Еманжелинского городского поселения, Совет депутатов) от N 504 утверждено Положение о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Еманжелинского городского поселения, депутата Совета депутатов Еманжелинского городского поселения на постоянной основе, которым предусмотрено право на доплату к пенсии граждан Российской Федерации, осуществлявших полномочия депутата Совета депутатов на постоянной основе и главы поселения с и позднее. Решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 255 указанное решение Совета депутатов от N 504 признано утратившим силу. Административный истец Кононов В.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 255 недействующим. В обоснование заявленных требований указал, что в период с по он являлся депутатом Совета депутатов Еманжелинского городского поселения, был избран председателем названного Совета депутатов, с ему осуществлялись выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии, которые с были прекращены распоряжением председателя Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 9к в том числе на основании оспариваемого решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 255. В статьях 7 и 17 Закона Челябинской области от N 245-ЗО " (далее - Закон Челябинской области от N 245-ЗО) в том числе было предусмотрено право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии указанным лицам, однако Законом Челябинской области от N 538-ЗО в Закон Челябинской области от N 245-ЗО внесены изменения, в соответствии с которыми из него исключены статьи 7 и 17, предусматривавшие названные выше гарантии прав депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления. Административный истец также ссылался на то, что согласно положениям пункта 23 Устава Еманжелинского городского поселения в редакции, действовавшей на момент истечения срока его полномочий в качестве председателя Совета депутатов, ему, как лицу, имеющему стаж работы в представительном органе на постоянной основе, было гарантировано право на назначение доплаты к трудовой пенсии. По мнению Кононова В.А., Совет депутатов, приняв оспариваемое решение, нарушил принцип недопустимости применения закона, ухудшающего положение лица, ранее наделенного правом на ежемесячную доплату к трудовой пенсии, лишив его права на получение указанной доплаты к пенсии. Решением Челябинского областного суда от заявленные Кононовым В.А. требования удовлетворены. Судом признано противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от N 255 "О признании утратившим силу решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 504, утвердившего Положение о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществляющим полномочия главы Еманжелинского городского поселения, депутата Совета депутатов Еманжелинского городского поселения на постоянной основе" в той мере, в которой оспариваемое решение Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от N 255 лишает права на получение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лиц, которым данная выплата была назначена в соответствии с Положением о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Еманжелинского городского поселения, депутата Совета депутатов Еманжелинского городского поселения на постоянной основе, утвержденным решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 504. В апелляционной жалобе административный ответчик просит указанное решение суда отменить, как принятое с нарушением норм материального права, и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административным истцом требований. По мнению административного ответчика, признание оспариваемого решения Совета депутатов противоречащим федеральному законодательству и не действующим в той мере, в которой оспариваемое решение Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 255 лишает права на получение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии граждан Российской Федерации, осуществлявших полномочия главы Еманжелинского городского поселения, депутата Совета депутатов Еманжелинского городского поселения на постоянной основе, утвержденного решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 504, приведет к применению на территории Еманжелинского городского поселения нормативного правового акта, не соответствующего положениям Устава Еманжелинского городского поселения. Кононов В.А. и прокурор, участвующий в деле, подали возражения относительно апелляционной жалобы, в которых просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц. Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда не подлежащим отмене. Положениями частей 1 , 4 статьи 7 Федерального закона от N 131-ФЗ (далее - Федеральный закон от N 131-ФЗ) предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону , другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. На основании частей 1 , 2 статьи 53 Федерального закона от N 131-ФЗ (в редакции, действовавшей на расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. В силу абзаца четвертого пункта 1 статьи 9 , пунктов 1 и 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относятся к бюджетным полномочиям муниципального образования. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Данные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета. Согласно части 5 статьи 1 Федерального закона от N 173-ФЗ отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств местных бюджетов, регулируются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Аналогичная норма предусмотрена частью 6 статьи 2 Федерального закона от N 400-ФЗ . Абзацем первым части 5.1 статьи 40 Федерального закона от N 131-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Положениями частей 2, 4 статьи 17 Закона Челябинской области от N 245-ЗО было установлено, что гражданин Российской Федерации, осуществлявший полномочия выборного должностного лица местного самоуправления, в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на выплачиваемую за счет средств местного бюджета ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации . Условия, порядок назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии устанавливаются уставами муниципальных образований или иными муниципальными правовыми актами. Законом Челябинской области от N 538-ЗО статья 17 указанного Закона исключена. В соответствии со статьей 21 Устава Еманжелинского городского поселения, принятого решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 9, председатель Совета депутатов избирается из числа депутатов Совета депутатов сроком на 5 лет. Решение об избрании председателя Совета депутатов принимается большинством голосов от установленной численности Совета депутатов при тайном или открытом голосовании. Председатель Совета депутатов осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Гарантии для председателя Совета депутатов по состоянию на были установлены статьей 23 Устава Еманжелинского городского поселения, согласно пункту 3 которой гражданину Российской Федерации, осуществляющему полномочия депутата на постоянной основе, за счет средств бюджета Еманжелинского поселения выплачивается ежемесячная доплата к трудовой пенсии в соответствии с законодательством Челябинской области. Условия и порядок назначения и выплаты доплаты к трудовой пенсии устанавливаются Советом депутатов. Решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 504 было утверждено Положение о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Еманжелинского городского поселения, депутата Совета депутатов Еманжелинского городского поселения на постоянной основе, пунктом 3 которого предусмотрено право на доплату к пенсии граждан Российской Федерации, осуществлявших полномочия депутата Совета депутатов на постоянной основе и главы поселения с и позднее. Решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 255 решение Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 504 признано утратившим силу, оспариваемое решение Совета депутатов вступило в силу со дня его опубликования в газете "Новая жизнь" N 108. Решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 504 статья 23 Устава Еманжелинского городского поселения изложена в новой редакции. Согласно пункту 4 названной статьи депутату устанавливается ежемесячная доплата к страховой пенсии по старости (инвалидности) в связи с прекращением его полномочий (в том числе досрочно). Такая доплата устанавливается только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не осуществляется в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным абзацем седьмым части 16 статьи 35 , частью 7.1 , пунктами 5 - 8 части 10 , частью 10.1 статьи 40 , частями 1 и 2 статьи 73 Федерального закона . Условия, порядок назначения и выплаты, а также размер ежемесячной доплаты к страховой пенсии устанавливаются решением Совета депутатов Еманжелинского городского поселения. Судом установлено, что административный истец Кононов В.А. в 2005 - 2010 годах являлся депутатом Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области, был избран председателем указанного Совета депутатов. На основании постановления главы Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от N 46/1 административному истцу была назначена ежемесячная доплата к трудовой пенсии по истечении срока его полномочий, а распоряжением председателя Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 2к предписано производить выплату административному истцу ежемесячной доплаты к трудовой пенсии с . Однако затем, распоряжением председателя Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от N 9к на основании оспариваемого решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 255 "О признании утратившим силу решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения от N 504" административному истцу с прекращена выплата ежемесячной доплаты к трудовой пенсии. Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что признание утратившим силу решения Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от N 504 при отсутствии иной регламентации порядка осуществления доплаты к пенсии приводит к произвольному отказу от установления механизма реализации гарантированного законодательством права на доплату к пенсии, что противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом также следует учесть, что на федеральном уровне вопрос предоставления социальных гарантий лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, урегулирован Указом Президента Российской Федерации от N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" (далее - Указ Президента Российской Федерации от N 854), а также Федеральным законом от N 79-ФЗ , которыми предусмотрено право лиц, замещавших государственные должности Российской Федерации на постоянной основе и получавших денежное вознаграждение за счет ассигнований федерального бюджета и освобожденных от указанных должностей в связи с прекращением полномочий, на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от N 400-ФЗ , либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от N 1032-1 . Согласно пункту 10 названного выше Указа Президента Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений настоящего Указа за счет собственных средств. В Федеральном законе от N 166-ФЗ (далее - Федеральный закон от N 166-ФЗ) указано, что условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от N 1032-1 , при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к данному Федеральному закону. Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона от N 166-ФЗ среднемесячный заработок при расчете пенсии за выслугу лет учитывается с рядом ограничений, в частности он не может превышать 2,8 должностного оклада (0,8 денежного вознаграждения) служащего. Поскольку взаимосвязь гражданской и муниципальной службы Российской Федерации обеспечивается на основе единства принципов ее построения и функционирования, а также посредством соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий, то реализация гарантий пенсионного обеспечения как муниципальных служащих, так и лиц, замещавших муниципальные должности впредь до принятия федерального закона, устанавливающего общий для всех граждан Российской Федерации, проходящих вышеуказанную службу, порядок пенсионного обеспечения осуществляется органами местного самоуправления за счет собственных бюджетных средств, но с учетом общих требований, установленных на федеральном уровне. При этом в соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от N 32-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона в связи с жалобой гражданки С.И. Федоровой", предоставление органам местного самоуправления достаточно широкой свободы усмотрения при принятии муниципальных правовых актов по вопросам дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих не означает, что они могут действовать произвольно. В силу статьи 15 (части 1 и 2 ) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, в том числе при осуществлении правового регулирования по вопросам, решение которых отнесено к их ведению. Следовательно, органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, должны соблюдать вытекающую из конституционных принципов справедливости и равенства разумную соразмерность используемых средств и преследуемой цели. Это означает, что устанавливаемый ими правовой механизм реализации права указанных лиц на пенсионное обеспечение за выслугу лет, включая порядок выплаты назначенных им пенсий, не должен допускать чрезмерного ограничения прав и свобод граждан. При таких обстоятельствах вывод суда о несоблюдении административным ответчиком указанных принципов является правильным. Апелляционная жалоба не содержит доводов, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, влекущих отмену судебного решения. Таким образом, при рассмотрении данного дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не установлено, в связи с чем принятое по делу судебное решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не имеется. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177 , 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила: решение Челябинского областного суда от оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов Еманжелинского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области - без удовлетворения. ------------------------------------------------------------------