Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 14.02.2018 N 77-АПГ17-6 ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от . N 77-АПГ17-6 Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего Хаменкова В.Б., судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В. при секретаре Тимохине И.Е. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Липецкого областного Совета депутатов, администрации Липецкой области на решение Липецкого областного суда от об удовлетворении административного искового заявления ПАО "Сбербанк" о признании недействующим постановления Липецкого областного Совета депутатов от N 335-пс "Об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области". Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей Липецкого областного Совета депутатов Орловой Е.В. и администрации Липецкой области Савчук Н.А., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения против удовлетворения апелляционных жалоб представителей ПАО "Сбербанк" Борзунова Р.А., Лапы О.Е. и Гузенко А.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: постановлением Липецкого областного Совета депутатов от N 335-пс "Об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области" дано официальное толкование этой нормы, в соответствии с которым основанием для отзыва государственной гарантии области является невыполнение более чем на 10 процентов годовых хотя бы одного из финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта, представленного в конкурсную комиссию: инвестиции, вложенные в проект, по которому предоставлена государственная гарантия, выручка от реализации продукции (работ, услуг), налогооблагаемая прибыль, количество созданных рабочих мест. Постановление в установленном порядке опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и в печатном издании "Липецкая газета" от N 149. ПАО "Сбербанк" обратилось в Липецкий областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим данного постановления Липецкого областного Совета депутатов, считая, что толкование, изменив смысл пункта 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области", необоснованно ограничило право административного истца на получение средств по государственной гарантии при нарушении принципалом двух финансово-экономических показателей бизнес-плана из четырех. Решением Липецкого областного суда от административные исковые требования ПАО "Сбербанк" удовлетворены, постановление Липецкого областного Совета депутатов от N 335-пс "Об официальном толковании части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области" признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу. В апелляционных жалобах Липецкий областной Совет депутатов, администрация Липецкой области просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных ПАО "Сбербанк" требований. Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, ПАО "Сбербанк", прокурором, участвующим в деле, представлены возражения. Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Изучив доводы, изложенные в апелляционных жалобах, проверив материалы дела, Судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене. Разрешая вопрос о законности оспариваемого правового регулирования, суд первой инстанции посчитал, что оно не может рассматриваться в качестве толкования первоначальной нормы, которая по своему содержанию является неопределенной, ее неясность могла быть устранена лишь путем внесения в законодательство соответствующих изменений и дополнений. Соглашаясь с выводом суда первой инстанции, Судебная коллегия констатирует, что в результате толкования не создается новая норма права, толкование не должно подменять правотворчество там, где имеются пробелы в правовом регулировании и где необходимо издание новых нормативных правовых актов; толкование не направлено на то, чтобы обойти веление закона, расширить, сузить смысл правовой нормы или ее изменить, оно обусловлено всегда наличием в правовой норме специальной юридической терминологии, оценочных понятий, терминов, заимствованных из других отраслей наук, логическими связями норм права друг с другом внутри одного нормативного правового акта, а также связями, существующими между разными нормативными правовыми актами, требующих разъяснений. Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что Федеральный закон от N 172-ФЗ , Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от N 96, относит положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, а также положения, содержащие неопределенные требования к гражданам и организациям, к коррупциогенным факторам. Из этого исходит и Закон Липецкой области от N 64-ОЗ , говоря о том, что в нормативных правовых актах не допускаются коррупциогенные факторы, в том числе употребление сложных фраз и грамматических конструкций, иностранных слов, а также устаревших и многозначных слов и выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор; структура нормативного правового акта должна быть логически обоснованной, отвечающей целям и задачам правового регулирования, а также обеспечивающей логическое развитие и правильное понимание данного нормативного правового акта; внесение изменений в нормативные правовые акты осуществляется в соответствии с требованиями, предъявляемыми к оформлению законопроекта; при этом внесением изменений считается замена слов, цифр, предложений и их исключение, новая редакция (статья 11); нормативные правовые акты области, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, в порядке, установленном нормативным правовым актом администрации области (статья 14.1); официальное толкование нормативного правового акта не должно изменять его смысл (статья 23). В соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации государственная или муниципальная гарантия - вид долгового обязательства, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательства перед бенефициаром (статья 6) ; гарант имеет право отозвать государственную или муниципальную гарантию только по основаниям, указанным в гарантии (часть 2 статьи 115) ; от имени субъекта Российской Федерации государственные гарантии субъекта Российской Федерации предоставляются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, указанной в законе субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, в соответствии с требованиями настоящего Кодекса и в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 117) . Законом Липецкой области от N 59-ОЗ "О поддержке инвестиций в экономику Липецкой области" в редакции от в числе форм государственной поддержки обозначено предоставление государственных гарантий области по инвестиционным проектам для осуществления инвестиций в форме капитальных вложений (статья 3 Закона). В силу части 1.1 статьи 9 Закона государственная гарантия подлежит отзыву в случае невыполнения более чем на 10 процентов годовых финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта, представленного в конкурсную комиссию, в части следующих показателей: инвестиции, вложенные в проект, по которому предоставлена государственная гарантия, выручка от реализации продукции (работ, услуг), налогооблагаемая прибыль, количество созданных рабочих мест. Анализ указанной нормы позволяет сделать вывод о том, что концепция законодателя толкуется двояко, она позволяет отзывать государственную гарантию при невыполнении на 10% годовых как всех четырех показателей бизнес-плана в совокупности, так и одного из показателей бизнес-плана, что не обеспечивает стабильности и равных условий субъектам инвестиционной деятельности при ее осуществлении. Таким образом, юридико-техническая конструкция этой нормы не отвечает требованиям формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, чем создает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, возможность произвольного ее применения при решении вопроса об отзыве государственной гарантии, и ведет к нарушению прав и законных интересов субъектов инвестиционных отношений. Очевидно, устранение подобной неопределенности возможно лишь путем принятия Закона Липецкой области о внесении изменений в данный правовой акт, действие которого будет распространяться на правоотношения, возникшие после вступления его в законную силу. Между тем Липецкий областной Совет депутатов, в оспариваемом постановлении под видом толкования, добавив в содержание части 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от N 59-ОЗ новые слова "хотя бы одно из", установил, что основанием для отзыва государственной гарантии области является невыполнение более чем на 10 процентов годовых хотя бы одного из финансово-экономических показателей бизнес-плана инвестиционного проекта, он фактически изложил часть 1.1 статьи 9 Закона Липецкой области от N 59-ОЗ в новой редакции с нарушением, установленного региональным законодателем порядка внесения изменений в нормативные правовые акты. Учитывая изложенное и принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену решения, в апелляционных жалобах не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307 , 308 , 309 , 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила: решение Липецкого областного суда от оставить без изменения, апелляционные жалобы Липецкого областного Совета депутатов, администрации Липецкой области - без удовлетворения. ------------------------------------------------------------------