Постановление Верховного Суда РФ от 21.02.2018 N 41-АД18-5 ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ от . N 41-АД18-5 Судья Верховного Суда Российской Федерации Меркулов В.П., рассмотрев жалобу Выгонского Сергея Ивановича на вступившие в законную силу постановление заместителя главного государственного инспектора Ростовской области по использованию и охране земель, и.о. заместителя начальника отдела государственного земельного надзора Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (далее - Управление Росреестра по Ростовской области) от . N 688, решение судьи Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от ., решение судьи Ростовского областного суда от . и постановление заместителя председателя Ростовского областного суда от ., вынесенные в отношении главного врача государственного бюджетного учреждения Ростовской области "Психоневрологический диспансер" (далее - ГБУ РО "ПНД", учреждение) Выгонского Сергея Ивановича по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установил: постановлением заместителя главного государственного инспектора Ростовской области по использованию и охране земель, и.о. заместителя начальника отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Ростовской области от . N 688 главный врач ГБУ РО "ПНД" Выгонский С.И. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 300 000 рублей. Решением судьи Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от ., оставленным без изменения решением судьи Ростовского областного суда от . и постановлением заместителя председателя Ростовского областного суда от ., постановление должностного лица изменено в части назначенного административного наказания, размер административного штрафа снижен до 150 000 рублей, в остальной части указанный акт оставлен без изменения. В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Выгонский С.И. просит отменить постановление должностного лица и судебные акты, вынесенные в отношении его по настоящему делу об административном правонарушении, ссылаясь на их незаконность. Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы заявителя, прихожу к следующим выводам. В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 , пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. В силу положений статей 7 , 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением. Частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 данной статьи . Из материалов дела следует, что . на основании распоряжения и.о. заместителя руководителя Управления Росреестра по Ростовской области от . N Р/5208 должностным лицом указанного органа проведена плановая выездная проверка соблюдения ГБУ РО "ПНД" требований земельного законодательства при использовании земельного участка с кадастровым номером 61:44:0050151:1, площадью 7 010 м2, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Гайдара, 1а. В рамках проверки установлено, что данный земельный участок является государственной собственностью Ростовской области и используется ГБУ РО "ПНД" на праве постоянного (бессрочного) пользования, о чем . в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним внесена запись о государственной регистрации права N 61-61-01/647/2008-56. Согласно кадастровому паспорту земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, вид разрешенного использования - для эксплуатации психоневрологического диспансера. На земельном участке размещены следующие объекты недвижимости, находящиеся в государственной собственности Ростовской области и закрепленные за учреждением на праве оперативного управления: гараж, литер З, площадью 90,8 м2; здание пищеблока, литер Г, площадью 95,2 м2; гараж, литер Е, площадью 67 м2; здание гаража, литер Д, площадью 54 м2; сторожка, литер Л, площадью 13 м2; административное здание, литер В, площадью 128,2 м2; здание больницы, литер А, площадью 381,3 м2, о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним сделаны соответствующие записи регистрации. На территории земельного участка установлена железобетонная опора, на которой размещена вышка сотовой связи, и нестационарный металлический объект, ориентировочной площадью 6 м2, на котором имеется вывеска "Теле2". Согласно письму заместителя министра Министерства имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области (далее - Минимущество Ростовской области) от . N 19.6.1/1643 железобетонная опора и прилегающий фундамент находятся на балансе ГБУ РО "ПНД" и приобретены учреждением за счет собственных средств. На основании договора аренды имущества от . N АР-Р/081-2016 железобетонная опора и прилегающий фундамент переданы учреждением в аренду ООО "Т2 Мобайл" для размещения оборудования сотовой связи. По результатам проверки . должностным лицом Управления Росреестра по Ростовской области составлен акт N 5208 и сделан вывод об использовании учреждением земельного участка для размещения оборудования сотовой связи не по целевому назначению в соответствии с его разрешенным видом использования, сведения о котором указаны в государственном кадастре недвижимости. . по данному факту должностным лицом Управления Росреестра по Ростовской области в отношении главного врача учреждения Выгонского С.И. составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Приведенные обстоятельства послужили основанием для привлечения главного врача ГБУ РО "ПНД" Выгонского С.И. постановлением должностного лица Управления Росреестра по Ростовской области к административной ответственности, установленной данной нормой. Судебные инстанции с выводами должностного лица и принятым им решением согласились. Вместе с тем состоявшиеся по делу акты законными признать нельзя. Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений ( статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). В силу положений статьи 26.1 названного Кодекса в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия). Согласно пунктам 1 , 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Зонирование территорий регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации и осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. В соответствии с пунктом 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальными зонами признаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты ( часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). В силу пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений. Согласно положениям пунктов 1 , 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основные, условно разрешенные и вспомогательные. Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону утверждены решением Ростовской-на-Дону городской Думы от . N 87. По сведениям Департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону земельный участок с кадастровым номером 61:44:0050151:1 находится в территориальной зоне размещения объектов социальной сферы (ОС). Градостроительный регламент данной зоны установлен статьей 38 Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону и предусматривает перечень видов разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков с указанием основных и вспомогательных видов разрешенного использования (установленных к основным). В соответствии с градостроительным регламентом, установленным данной нормой, к основным видам разрешенного использования отнесено, в том числе размещение учреждений здравоохранения, а также объектов связи. Привлекая главного врача ГБУ РО "ПНД" Выгонского С.И. к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, должностное лицо и судебные инстанции пришли к выводу о том, что земельный участок фактически используется учреждением для размещения оборудования сотовой связи, то есть не по целевому назначению в соответствии с видом его разрешенного использования, который учтен в государственном кадастре недвижимости (для эксплуатации психоневрологического диспансера), за изменением вида разрешенного использования земельного участка в установленном законом порядке законный представитель учреждения в уполномоченный орган не обращался. Должностное лицо и судебные инстанции исходили из того, что зона размещения объектов социальной сферы (ОС) предусматривает возможность размещения объектов связи, однако, в соответствии с пунктом 14 части 2 статьи 7 Федерального закона от . N 221-ФЗ (Федеральным законом от . N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" положения данной статьи признаны действующими до . включительно) выбор вида разрешенного использования земельного участка из числа всех возможных, а также его изменение оформляется в соответствии с названным Законом путем внесения соответствующих изменений в сведения государственного кадастра недвижимости и завершается, становится публичным, юридически значимым для третьих лиц с даты принятия органом кадастрового учета решения об осуществлении кадастрового учета этих изменений. Однако применительно к обстоятельствам настоящего дела необходимо учитывать следующее. Согласно материалам дела на используемом ГБУ РО "ПНД" на праве постоянного (бессрочного) пользования земельном участке с кадастровым номером 61:44:0050151:1, расположенном по вышеуказанному адресу, размещены объекты недвижимости, которые эксплуатируются учреждением для осуществления деятельности специализированного учреждения здравоохранения - психоневрологического диспансера. То есть земельный участок используется в соответствии с установленным видом его разрешенного использования - для эксплуатации психоневрологического диспансера. Оборудование сотовой связи размещено на железобетонной опоре на основании договора аренды от . N АР-Р/081-2016, заключенного между учреждением и ООО "Т2 Мобайл". В ходе производства по делу главный врач ГБУ РО "ПНД" Выгонский С.И. последовательно указывал, что железобетонная опора установлена на земельном участке как осветительная, фактически является хозяйственной постройкой, ее основное назначение - освещение территории земельного участка, объектом капитального строительства она не является. Установка на земельном участке железобетонной опоры, не относящейся к таким объектам, не изменяет целевое использование земельного участка и функционального назначения размещенных на нем зданий. Согласно письму Минимущества Ростовской области от . N 19.6.1/1643 на указанном сооружении (железобетонной опоре) находится фонарь и основное его назначение - освещение территории земельного участка. Временное использование данного сооружения для размещения оборудования связи не изменяет его основного назначения и не служит основанием для изменения вида разрешенного использования земельного участка (л.д. 67 - 69). В материалах дела имеются документы, из которых также усматривается, что железобетонная опора с размещенным на ней оборудованием объектом капитального строительства не является. Из содержания названного письма Минимущества Ростовской области, акта приема-передачи товара от . (л.д. 98), акта осмотра установленной железобетонной опоры с прилегающим фундаментом от . (л.д. 99) следует, что железобетонная опора является сборно-разборной конструкцией, может быть демонтирована и перенесена без потери ее конструктивных характеристик и свойств, имеет характер временного сооружения, по своим техническим характеристикам не относится к числу объектов капитального строительства. Согласно справке Ростовского филиала ООО "Т2 Мобайл" оборудование, представляющее собой базовую станцию БС-081, размещенное по вышеуказанному адресу, числится на счетах учета движимого имущества (л.д. 100). Пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от . N 540 (далее - классификатор). Примечанием 2 к данному Приказу установлено, что содержание видов разрешенного использования, перечисленных в классификаторе , допускает без отдельного указания в классификаторе размещение и эксплуатацию линейного объекта (кроме железных дорог общего пользования и автомобильных дорог общего пользования федерального и регионального значения), размещение защитных сооружений (насаждений), объектов мелиорации, антенно-мачтовых сооружений, информационных и геодезических знаков, если федеральным законом не установлено иное. Согласно разъяснению, приведенному в письме Департамента недвижимости Министерства экономического развития Российской Федерации от . N Д23и-1239, положения примечания 2 к названному Приказу следует понимать как дополнение к любому из видов разрешенного использования, указанного в классификаторе , если иное прямо не запрещено федеральным законом. Размещение указанных в этом примечании антенно-мачтовых сооружений допускается на земельных участках с любым видом разрешенного использования без дополнительного кадастрового учета изменений в части разрешенного использования земельного участка. Кроме того, в соответствии с позицией Минимущества Ростовской области, отраженной в названном выше письме от . N 19.6.1/1643, использование железобетонной опоры для размещения оборудования сотовой связи не является основанием для вывода об использовании учреждением земельного участка не в соответствии с установленным видом разрешенного использования, который зависит от назначения расположенных на земельном участке зданий, сооружений. Принятие Минимуществом Ростовской области решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка и внесение изменений в сведения государственного кадастра недвижимости не требуется. Исходя из содержания примечания 2 к Приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от . N 540 и разъяснений Департамента недвижимости Министерства экономического развития Российской Федерации, размещение такого оборудования связи на земельных участках, в видах разрешенного использования которых специально не оговорено размещение объектов связи, допустимо. При таких обстоятельствах вывод должностного лица и судебных инстанций о наличии в деянии главного врача ГБУ РО "ПНД" Выгонского С.И. состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обоснованным признать нельзя. В силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отсутствие состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9 , 24.5 названного Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение. При таких обстоятельствах постановление заместителя главного государственного инспектора Ростовской области по использованию и охране земель, и.о. заместителя начальника отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Ростовской области от . N 688, решение судьи Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от ., решение судьи Ростовского областного суда от . и постановление заместителя председателя Ростовского областного суда от ., вынесенные в отношении главного врача ГБУ РО "ПНД" Выгонского С.И. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат отмене. Производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием состава административного правонарушения. На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации постановил: жалобу Выгонского С.И. удовлетворить. Постановление заместителя главного государственного инспектора Ростовской области по использованию и охране земель, и.о. заместителя начальника отдела государственного земельного надзора Управления Росреестра по Ростовской области от . N 688, решение судьи Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от ., решение судьи Ростовского областного суда от . и постановление заместителя председателя Ростовского областного суда от ., вынесенные в отношении главного врача ГБУ РО "ПНД" Выгонского С.И. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить. Производство по делу об административном правонарушении на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прекратить. Судья Верховного Суда Российской Федерации В.П.МЕРКУЛОВ ------------------------------------------------------------------