Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12.12.2016 N 57-АПГ16-6 ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от . N 57-АПГ16-6 Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Хаменкова В.Б., судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В. при секретаре Костереве Д.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Правительства Белгородской области на решение Белгородского областного суда от о признании недействующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания жителям Белгородской области медицинской помощи на 2016 год, утвержденной постановлением Правительства Белгородской области от N 31-пп. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: постановлением Правительства Белгородской области от N 31-пп, опубликованным на сайте "Вестник нормативных правовых актов Белгородской области" (http://www.zakon.belregion.ru), а также на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru), утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания жителям Белгородской области медицинской помощи на 2016 год. Первый заместитель прокурора Белгородской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащими Федеральному закону от N 323-ФЗ , Федеральному закону от N 326-ФЗ , Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от N 1382, и недействующими со дня вступления судебного решения в законную силу положений VIII раздела Территориальной программы, а именно подпункта 1 пункта 2 абзаца пятого в части установления в 2016 году объема медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактической и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала, а также разовые посещения в связи с заболеваниями, в том числе при заболеваниях полости рта, слюнных желез и челюстей, за исключением зубного протезирования) за счет бюджета области - 0,363 посещения на 1 жителя; подпункта 2 пункта 2 абзаца пятого в части установления объема медицинской помощи в связи с заболеваниями в рамках базовой программы ОМС - 1,888 обращения; пункта 3 абзаца пятого в части установления объема медицинской помощи в условиях дневных стационаров за счет бюджета области - 0,0018 случая лечения на 1 жителя; пункта 4 абзаца пятого в части установления объема медицинской помощи специализированной медицинской помощи в стационарных условиях в рамках базовой программы ОМС - 0,171 случая госпитализации на одно застрахованное лицо, за счет бюджета области 0,0161 случая госпитализации на 1 жителя; пункта 3 абзаца восьмого в части установления норматива финансовых затрат на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств бюджета области - 1112 рублей; пункта 5 абзаца восьмого в части установления норматива финансовых затрат на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счет бюджета области - 11241,4 руб.; пункта 6 абзаца восьмого в части установления норматива финансовых затрат на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств бюджета области - 60690,2 руб.; пункта 8 абзаца восьмого в части установления норматива финансовых затрат на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств бюджета области - 1485,1 руб. Заявление мотивировано тем, что в оспариваемых положениях названной Территориальной программы Белгородской области нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на 2016 год ниже аналогичных нормативов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от N 1382, что является недопустимым и существенно снижает уровень правовых гарантий жителей Белгородской области на бесплатную медицинскую помощь. Представители Правительства Белгородской области, Департамента здравоохранения и социальной защиты населения Белгородской области и Территориального фонда обязательного медицинского страхования Белгородской области, возражая против удовлетворения заявленных требований, отмечали, что оспариваемое правовое регулирование принято в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий в области здравоохранения; при утверждении территориальной программы строго соблюдены требования статьи 81 Федерального закона от N 323-ФЗ , Федерального закона от N 326-ФЗ , Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от N 1382, учтены разъяснения, содержащиеся в письме Министерства здравоохранения Российской Федерации от N 11-9/10/2-7796. Решением Белгородского областного суда от заявленные требования удовлетворены, оспариваемые положения раздела VIII Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания жителям Белгородской области медицинской помощи на 2016 год признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу. В апелляционной жалобе Правительство Белгородской области просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права. Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Белгородской области представлены возражения. Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему. Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам ( части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от N 323-ФЗ (пункт 3 статьи 1 поименованного закона). В соответствии со статьей 19 названного закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, предоставляемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 323-ФЗ). Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой, а дополнительные виды и дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи, и условия оказания медицинской помощи могут быть предусмотрены Территориальной программой при условии выполнения финансовых нормативов, установленных Федеральной программой. Одновременно федеральный законодатель предусмотрел, что при формировании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи субъект Российской Федерации должен учитывать наряду с порядком оказания медицинской помощи и стандартами медицинской помощи, действие которых распространяется на всю территорию Российской Федерации, особенности половозрастного состава населения, уровень и структуру заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, основанные на данных медицинской статистики, климатические и географические особенности региона и транспортную доступность медицинских организаций, а также сбалансированность объема медицинской помощи и ее финансового обеспечения, в том числе уплату страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании (часть 4 статьи 81 Федерального закона N 323). Вместе с тем, принимая во внимание, что базовая программа обязательного медицинского страхования (далее - ОМС), являющаяся в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании обязательной частью Федеральной программы, действует на всей территории России и гарантирует объем медицинской помощи, которую имеет право получить застрахованное лицо на всей территории Российской Федерации при наступлении страхового случая, предусмотренного базовой программой ОМС в объеме, определенном этой программой, Территориальная программа обязательного медицинского страхования, минимальные требования к содержанию которой предопределяет названная выше базовая программа, также должна гарантировать объем медицинской помощи застрахованному лицу не ниже закрепленного в базовой программе или более широкий перечень страховых случаев, видов и объемов медицинской помощи, поскольку в данном случае речь идет о праве лица не просто на бесплатную медицинскую помощь неопределенного объема, а на бесплатную медицинскую помощь в рамках ОМС. Предписание о необходимости принимать Территориальную программу в соответствии с Федеральной программой содержится в абзаце третьем раздела I (Общие положения) этой программы. Как следует из содержания раздела VI Федеральной программы, средние нормативы объема медицинской помощи, устанавливаемые по видам, условиям и формам ее оказания в целом по Программе и определяемые в единицах объема в расчете на 1 жителя (на 1 застрахованное лицо по базовой программе обязательного медицинского страхования) в год, используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера средних подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой (абзац первый). В абзаце двенадцатом этого же раздела предусмотрено, что субъектами Российской Федерации на основе перераспределения объемов медицинской помощи по видам, условиям и формам ее оказания устанавливаются дифференцированные нормативы объема медицинской помощи на 1 жителя с учетом этапов оказания медицинской помощи, уровня и структуры заболеваемости, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатических и географических особенностей регионов. Таким образом, федеральным законодательством не исключается возможность установления нормативов объема медицинской помощи, финансируемых за счет субъекта Российской Федерации, отличных от средних нормативов объема медицинской помощи, установленных Федеральной программой, исключительно в том случае, если названные нормативы утверждены с учетом перечисленных выше объективных обстоятельств. Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что Правительство Российской Федерации, утверждая Федеральную программу, возложило на Минздрав обязанность давать разъяснения по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, включая подходы к определению дифференцированных нормативов объема медицинской помощи, в том числе совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования - по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ обязательного медицинского страхования (пункт 2 постановления Правительства Российской Федерации от N 1382). Минздрав России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обязательного медицинского страхования, обращения лекарственных средств для медицинского применения (пункт 1 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от N 608), осуществляет полномочия, указанные в разделе II Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, в том числе обобщает практику применения законодательства Российской Федерации и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности (пункт 5.4), осуществляет подготовку и представление палатам Федерального Собрания Российской Федерации не позднее 1 июня года, следующего за отчетным годом, ежегодного государственного доклада о реализации государственной политики в сфере охраны здоровья (пункт 5.4(4)), мониторинг формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и оценку реализации таких программ, а также совместно с Федеральным фондом обязательного медицинского страхования - территориальных программ обязательного медицинского страхования (пункт 5.5.43), а также осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (пункт 5.17). Министерство здравоохранения Российской Федерации, реализуя свои полномочия, направило в субъекты Российской Федерации письмо от N 11-9/10/2-7796 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год", содержащее разъяснения по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год. Министерство обратило внимание на необходимость установления нормативов объема медицинской помощи по видам и условиям ее предоставления раздельно в части финансового обеспечения за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования (абзац первый пункта 5 Разъяснения), а также указало, что в части медицинской помощи, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом более низкого по сравнению со среднероссийским уровнем заболеваемости и смертности населения от социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, климатогеографических особенностей регионов могут применяться понижающие коэффициенты к средним нормативам объема медицинской помощи, установленным Федеральной программой, такой коэффициент для Белгородской области определен в размере 0,7. Сопоставив оспариваемые положения о нормативах объема медицинской помощи Территориальной программы с аналогичными нормами Федеральной программы, Судебная коллегия по административным делам приходит к выводу о неправильном признании судом первой инстанции недействующим абзаца пятого пункта 4 раздела 8 Территориальной программы Белгородской области в части установления объема медицинской помощи специализированной медицинской помощи в стационарных условиях за счет бюджета области - 0,0161 случая госпитализации на 1 жителя. Как видно в этой части решения, суд констатировал, что Правительством Белгородской области данный норматив объема медицинской помощи, финансируемой из регионального бюджета на 1 жителя Белгородской области, определен в меньшем объеме по сравнению с нормативом, установленным в Федеральной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от N 1382. Однако суд не учел, что в этой части объем медицинской помощи рассчитан с применением рекомендованного Министерством здравоохранения Российской Федерации для Белгородской области понижающего коэффициента 0,7 (письмо Министерства здравоохранения от N 11-9/10/2-7796 "О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год"). Вместе с тем является правильным заключение суда первой инстанции о противоречии федеральному законодательству оспариваемых положений раздела VIII Территориальной программы, а именно подпункта 1 пункта 2 абзаца пятого в части установления в 2016 году объема медицинской помощи в амбулаторных условиях, оказываемой с профилактической и иными целями (включая посещения центров здоровья, посещения в связи с диспансеризацией, посещения среднего медицинского персонала, а также разовые посещения в связи с заболеваниями, в том числе при заболеваниях полости рта, слюнных желез и челюстей, за исключением зубного протезирования) за счет бюджета области - 0,363 посещения на 1 жителя; подпункта 2 пункта 2 абзаца пятого в части установления объема медицинской помощи в связи с заболеваниями в рамках базовой программы ОМС - 1,888 обращения; пункта 3 абзаца пятого в части установления объема медицинской помощи в условиях дневных стационаров за счет бюджета области - 0,0018 случая лечения на 1 жителя; пункта 4 абзаца пятого в части установления объема медицинской помощи специализированной медицинской помощи в стационарных условиях в рамках базовой программы ОМС - 0,171 случая госпитализации на одно застрахованное лицо; пункта 3 абзаца восьмого в части установления норматива финансовых затрат на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) за счет средств бюджета области - 1112 рублей; пункта 5 абзаца восьмого в части установления норматива финансовых затрат на 1 случай лечения в условиях дневных стационаров за счет бюджета области - 11241,4 руб.; пункта 6 абзаца восьмого в части установления норматива финансовых затрат на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств бюджета области - 60690,2 руб.; пункта 8 абзаца восьмого в части установления норматива финансовых затрат на 1 койко-день в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих паллиативную медицинскую помощь в стационарных условиях (включая больницы сестринского ухода), за счет средств бюджета области - 1485,1 руб. Суд первой инстанции, проанализировав имеющее большую юридическую силу законодательство, регулирующее вопросы формирования программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, сопоставив оспариваемые положения с аналогичными нормами Федеральной программы, правомерно констатировал в этой части решения, что Правительством Белгородской области оспариваемые нормативы объема медицинской помощи и нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи определены в меньшем размере по сравнению с нормативами, утвержденными Правительством Российской Федерации. Апелляционная жалоба не содержит никаких доводов о незаконности решения суда в приведенной части, следовательно, является необоснованной, а решение суда об удовлетворении этих требований прокурора, как законное и обоснованное, не может быть отменено. Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила: решение Белгородского областного суда от о признании не действующим абзаца пятого пункта 4 раздела 8 Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания жителям Белгородской области медицинской помощи на 2016 год, утвержденной постановлением Правительства Белгородской области от N 31-пп, в части установления объема медицинской помощи специализированной медицинской помощи в стационарных условиях за счет бюджета области - 0,0161 случая госпитализации на 1 жителя отменить. Принять в этой части новое решение, отказав прокурору Белгородской области в удовлетворении административного искового заявления в этой части. Решение Белгородского областного суда от в остальной части оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Белгородской области - без удовлетворения. ------------------------------------------------------------------