Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22.09.2016 N 31-АПГ16-7 ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от . N 31-АПГ16-7 Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Александрова В.Н., судей Абакумовой И.Д. и Меркулова В.П. при секретаре Дарькине А.О. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общественной организации "Федерация футбола города Чебоксары" о признании недействующим Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Чувашской Республики, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от . N 148, в части по апелляционной жалобе общественной организации "Федерация футбола города Чебоксары" на решение Верховного Суда Чувашской Республики от ., которым в удовлетворении заявления отказано. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя общественной организации "Федерация футбола города Чебоксары" по доверенности Высыпкова Д.К., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Кабинета Министров Чувашской Республики по доверенности Клюковкиной Н.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: Общественная организация "Федерация футбола города Чебоксары" обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с . пункта 2 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Чувашской Республики, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов (далее - Порядок), утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от . N 148, в редакции, действующей с указанной даты. Согласно пункту 2 Порядка размер годовой арендной платы за земельные участки определяется по формуле, элементами которой являются: кадастровая стоимость арендуемого земельного участка (коэффициент Ккад.ст.); коэффициент К1 - процент от кадастровой стоимости арендуемого земельного участка, равный налоговой ставке земельного налога, утвержденной органами местного самоуправления; коэффициент К2, характеризующий вид разрешенного использования арендуемого земельного участка; коэффициент К3, корректирующий доходность местных бюджетов, устанавливаемый органами местного самоуправления для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности. В обоснование своих доводов административный истец указал на то, что оспариваемый пункт Порядка противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, в частности статье 15 Федерального закона от . N 135-ФЗ , так как рассчитываемая на основе установленной формулы арендная плата в ряде случаев при ведении одинаковой деятельности в одном и том же кадастровом квартале зависит от организационно-правовой формы субъекта аренды, что создает дискриминационные условия. Оспариваемый пункт также не соответствует принципам необоснованных предпочтений и экономической обоснованности, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от . N 582 (далее - Постановление N 582), так как с . размер арендной платы для субъектов аренды, не относящихся к учреждениям и организациям физической культуры и спорта, но ведущих аналогичную деятельность, необоснованно стал в 434 раза выше в том числе и для административного истца. Решением Верховного Суда Чувашской Республики от . в удовлетворении административного искового заявления отказано. В апелляционной жалобе общественная организация "Федерация футбола города Чебоксары" просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявления. По мнению подателя жалобы, так как оспариваемый нормативный правовой акт регулирует отношения по использованию недвижимого имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, а также объектов, в отношении которых государственная собственность не разграничена, введение в формулу расчета арендной платы коэффициента К3 ставит определение размера арендной платы в зависимость от решений органа местного самоуправления, который не является участником указанных правоотношений. Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в деле, Государственным комитетом Чувашской Республики по имущественным и земельным отношениям представлены возражения. Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить указанным федеральным законам ( пункты "в" , "к" части 1 статьи 72 , части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации). Федеральный законодатель в порядке реализации данных конституционных положений в пункте 10 статьи 3 Федерального закона от . N 137-ФЗ (действовал до .), а затем и в пункте 2 части 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусмотрел, что порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом указанные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые, обладая необходимой в таких случаях дискрецией, одновременно связаны требованиями федерального законодательства и необходимостью обеспечить на основе баланса частных и публичных интересов эффективное использование земли, являющейся публичной собственностью и одновременно источником доходной части бюджетов. Как указывалось ранее, пунктом 2 Порядка утверждена формула расчета арендной платы, одной из составляющих которой является коэффициент К2, характеризующий вид разрешенного использования арендуемого земельного участка. Перечень видов разрешенного использования и значения соответствующих коэффициентов определены в приложении к Порядку (далее - приложение к Порядку). В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Из взаимосвязанных положений указанных норм следует, что вид разрешенного использования земельного участка определяется в зависимости от территориальной зоны, утвержденной в правилах землепользования и застройки, и не зависит от организационно-правовой формы организации или статуса физического лица, осуществляющего деятельность на земельном участке. В данном случае из приложения к Порядку усматривается, что коэффициент К2 установлен не только по видам разрешенного использования земельных участков в зависимости от установленных территориальных зон, но и в зависимости от категории организаций и граждан, в чьем пользовании находится земельный участок, что противоречит изложенным выше нормам земельного и градостроительного законодательства, имеющего большую юридическую силу. Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от . N 19-П, в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом ( часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными. Неопределенность содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона. В соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от . N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" суд, установив, что оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим. Проанализировав положения пункта 2 Порядка, Судебная коллегия усматривает неопределенность правового регулирования. Так, устанавливая коэффициент К3, региональный законодатель использовал сложный способ отсылки: норма отсылает не к конкретному правовому акту, а к целому ряду муниципальных нормативных правовых актов. При этом с учетом множества муниципальных образований не конкретизировано, каким образом определить орган местного самоуправления, который утверждает подлежащий применению коэффициент (по территориальному или иному признаку). Кроме того, коэффициент К3 участвует в определении размера арендной платы как для земельных участков, находящихся в государственной собственности Чувашской Республики, так и для земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Из названия указанного коэффициента (корректирующего доходность местных бюджетов, устанавливаемого органами местного самоуправления для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности) следует, что его установление предполагает поступление дохода от арендной платы в местный бюджет. Однако доходы местного бюджета формируются в том числе за счет доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности ( статья 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от использования имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации, является собственным неналоговым доходом соответствующего бюджета ( статьи 42 , 57 БК РФ), а норматив поступления доходов в местный бюджет от арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не во всех случаях составляет 100% ( статья 62 БК РФ). Таким образом, введение в формулу расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Чувашской Республики, государственная собственность на которые не разграничена, коэффициента, направленного на формирование бюджета муниципального образования, свидетельствует о недостаточной юридико-технической проработке и несогласованности регулирования, что также создает неопределенность содержания правовой нормы. Статьей 39.7 ЗК РФ установлено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации. Такие принципы установлены Постановлением N 582, и они являются общеобязательными при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами. Одним из принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных указанным постановлением , является принцип запрета необоснованных предпочтений, согласно которому порядок расчета размера арендной платы за земельные участки, отнесенные к одной категории земель, используемые или предназначенные для одних и тех же видов деятельности и предоставляемые по одним и тем же основаниям, не должен различаться. Судебная коллегия полагает, что коэффициент К2, характеризующий вид разрешенного использования арендуемого земельного участка в совокупности с приложением к Порядку, не соответствует названному выше принципу, поскольку допускает применение различных коэффициентов при определении арендной платы за земельные участки одного и того же вида разрешенного использования в зависимости от категории гражданина либо организационно-правовой формы организации. Установление льготы в отношении отдельных землепользователей является предметом самостоятельного регулирования и не может быть отнесено к видам разрешенного использования земельного участка. Не может быть признан обоснованным вывод суда первой инстанции о соответствии оспариваемого в части нормативного правового акта принципу экономической обоснованности. Принцип экономической обоснованности закреплен в Постановлении N 582 и означает, что арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке. Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от . N 209-О, и с учетом схожести правового регулирования земельного налога и арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности, соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, т.е. основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне. Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков. Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности. В данном случае в материалах дела отсутствуют доказательства проведения такой оценки. Представленные административным ответчиком пояснительные записки к проекту постановления N 148 и к постановлениям Кабинета Министров Чувашской Республики, изменявших его редакцию, лишь поясняют необходимость принятия нормативных актов в связи с изменением законодательства в сфере земельных отношений. При этом необходимость введения коэффициента К2, как следует из пояснительной записки к проекту постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от . N 329, обусловлена обеспечением в 2008 г. уровня арендной платы не ниже 2007 г. Пояснения необходимости введения в формулу и обоснование коэффициента К3, корректирующего доходность местных бюджетов, устанавливаемый органами местного самоуправления для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, вообще отсутствуют. Вместе с тем само по себе пояснение необходимости введения коэффициента К2 в связи с выравниванием доходов бюджета при отсутствии пояснений необходимости введения коэффициента К3, корректирующего доходность местных бюджетов и отсутствии оценки доходности земельных участков, не свидетельствует об обеспечении баланса частных и публичных интересов и о соблюдении принципа экономической обоснованности при принятии оспариваемой нормы. Таким образом, судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, что является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения о признании недействующим пункта 2 Порядка. С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, согласно которым по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение о признании его не действующим полностью или в части со дня принятия или с иной определенной судом даты, и разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от . N 48, о том, что, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу, Судебная коллегия считает, что оспариваемая по настоящему делу норма подлежит признанию недействующей с момента вступления в силу настоящего апелляционного определения. Руководствуясь статьями 309 , 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Верховного Суда Чувашской Республики от . отменить, принять новое решение. Признать недействующим пункт 2 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Чувашской Республики, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от . N 148, с момента вступления в силу настоящего определения. ------------------------------------------------------------------