Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 05.07.2017 N 46-АПГ17-16 ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ от . N 46-АПГ17-16 Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Хаменкова В.Б., судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е. при секретаре Костереве Д.А. рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Цветова Г.В., Лебедева В.А. и Верчагиной О.Г. о признании недействующими отдельных положений статьи 7 главы 2 Закона Самарской области от . N 87-ГД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах и поселках городского типа на территории Самарской области" в редакции Закона Самарской области от . N 143-ГД "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан, проживающих в Самарской области, и о внесении изменений в отдельные законы Самарской области" по апелляционной жалобе Цветова Г.В. на решение Самарского областного суда от ., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Цветова Г.В. - Хмелькова С.Б., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Губернатора Самарской области Корноухова Е.Ю., представителя Самарской Губернской Думы Леонтьева С.В., представителя Министерства социально-демографической и семейной политики Самарской области Ермаковой О.А., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е. о законности судебного акта, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила: в соответствии с главой 2 Закона Самарской области от . N 87-ГД "О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах и поселках городского типа на территории Самарской области" (далее - Закон о мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг от .), в редакции, действующей до принятия Закона Самарской области от . N 143-ГД, и состоящей из статей 4 и 5, педагогические работники образовательных учреждений, проживающие и работающие в сельской местности и поселках городского типа, имели право на получение ежемесячной денежной выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в 54-процентном размере от регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, дифференцированной по муниципальным образованиям Самарской области (пункт 2 статьи 4). . принят закон Самарской области N 143-ГД "О мерах социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан, проживающих в Самарской области, и о внесении изменений в отдельные законы Самарской области" (далее - Закон от . N 143-ГД), статьей 5 которого в Закон о мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг от . внесены изменения, глава 2 изложена в новой редакции и включает статьи 4 - 9. Указанный региональный нормативный правовой акт опубликован в газете "Волжская коммуна", N 344 (29890), ., и на официальном сайте Правительства Самарской области http://pravo.samregion.ru . Законом о мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг от . в действующей редакции меры социальной поддержки педагогических работников образовательных организаций установлены состоящей из двух пунктов статьей 7. Пункт 1 названной статьи в абзаце первом закрепляет право педагогических работников образовательных организаций, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах и поселках городского типа, указанных в подпункте 4 пункта 1 статьи 2 поименованного закона, на компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в том числе: в размере 100 процентов платы за наем и (или) платы за содержание жилого помещения в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения (абзац второй); в размере 100 процентов платы за теплоснабжение (отопление, в том числе газовое), рассчитанной исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определенного по показаниям приборов учета, но не более нормативов потребления, утверждаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке. При отсутствии указанных приборов учета плата за теплоснабжение (отопление) рассчитывается исходя из нормативов потребления коммунальной услуги, утверждаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке (абзац третий). Цветов Г.В., Лебедев В.А. и Верчагина О.Г., являющиеся учителями, проживающими и работающими в поселке городского типа, обратились в Самарский областной суд с административным иском, уточненным в ходе судебного заседания, о признании недействующими приведенных выше законоположений в части слов "в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения" и "рассчитанной исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, но не более нормативов потребления", поименовав их ошибочно как абзац первый и второй пункта 1 соответственно статьи 7 Закона от . N 143-ГД. В обоснование требований административные истцы указали, что в соответствии с ранее действующим федеральным законодательством педагогические работники образовательных учреждений, проживающие и работающие в сельской местности или поселках городского типа, имели право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением. После изменения правового регулирования в названной сфере общественных отношений в Самарской области действовал закон, в соответствии с которым до . Цветов Г.В., Лебедев В.А. и Верчагина О.Г. получали ежемесячные денежные выплаты на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. По мнению административных истцов, оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству и положениям статьи 153 Федерального закона от . N 122-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ), поскольку размер компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг поставили в зависимость от регионального стандарта нормативной площади и норматива потребления, то есть ухудшили условия предоставления мер социальной поддержки по сравнению с порядком, действовавшим до . Таким образом, как следует из содержания измененных требований, суд первой инстанции проверял законность абзаца первого и второго пункта 1 статьи 7 Закона о мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг от . в редакции Закона от . N 143-ГД в части слов "в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения" и "рассчитанной исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, но не более нормативов потребления" соответственно. Решением Самарского областного суда от . отказано в удовлетворении административных исковых требований. В апелляционной жалобе Цветов Г.В. выражает несогласие с решением суда, просит отменить его, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Самарской области, Самарской Губернской Думой, Губернатором Самарской области, Министерством социально-демографической и семейной политики Самарской области представлены возражения. Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание административные истцы не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц. Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления ( часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда по существу правильным. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемые региональные правовые нормы субъектом Российской Федерации приняты в соответствии с его полномочиями и компетенцией, процедура принятия, форма и порядок правового акта не нарушены, законодательству, имеющему большую юридическую силу, они не противоречат. Выводы суда основаны на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих возникшие отношения. Суд первой инстанции правомерно признал несостоятельным утверждение Цветова Г.В. о том, что новое правовое регулирование ограничивает меры социальной поддержки педагогических работников пределами регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, что привело к уменьшению объема соответствующих выплат педагогическим работникам на 2017 год по сравнению с 2016 годом, а также к ухудшению условий предоставления данных мер социальной поддержки исходя из следующего. Защита прав и свобод человека и социальная защита, включая социальное обеспечение, являются предметами совместного ведения Российской Федерации. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина законы в Российской Федерации не должны издаваться ( пункты "б" и "ж" части 1 статьи 72 , статья 2 , часть 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации). По смыслу приведенных конституционных положений в их взаимосвязи, социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации, следовательно, федеральные и региональные органы государственной власти призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан. В соответствии с подпунктами "е" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации также находятся общие вопросы образования и жилищное законодательство. С . вступил в силу Федеральный закон от . N 273-ФЗ (далее - Федеральный закон об образовании от .), который, как и ранее действовавший Закон Российской Федерации от . N 3266-I ", закрепил право педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, а также предусмотрел, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, устанавливаются Правительством Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета педагогическим работникам федеральных государственных образовательных организаций, а педагогическим работникам образовательных организаций субъектов Российской Федерации, муниципальных образовательных организаций - законодательством субъектов Российской Федерации и обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации ( часть 8 статьи 47 и абзац третий пункта 5 статьи 55 в редакции Федерального закона от . N 439-ФЗ, вступившего в законную силу с ., соответственно). Таким образом, с . федеральный законодатель вместо права на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), как это было предусмотрено абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от . N 3266-I " в редакции Федерального закона от . N 122-ФЗ, дополнившего приведенную норму указанием об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки, законодательными актами субъектов Российской Федерации, установил педагогическим работникам образовательных учреждений право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения в устанавливаемом нормативным правовым актом федерального или регионального уровня размере. Такое правовое регулирование согласуется с положениями части 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации о возможности предоставления отдельным категориям граждан в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг за счет средств соответствующих бюджетов. Действительно, до . (до вступления в законную силу Федерального закона от . N 122-ФЗ) федеральное законодательство предусматривало предоставление отдельным категориям граждан льгот и выплат в натуральной форме. Изменяя с . правовое регулирование вопросов предоставления мер социальной поддержки, в части 2 статьи 153 Федерального закона от . N 122-ФЗ законодатель указал, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием данного закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие, согласно которому при изменении после . порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления - ухудшены. Между тем оспариваемые нормы приняты во исполнение Федерального закона об образовании от . и не связаны с изменением формы предоставления мер социальной поддержки (вместо натуральной - денежные выплаты). Приведенные законоположения свидетельствуют о несостоятельности довода административных истцов о противоречии оспариваемых предписаний статье 153 Федерального закона от . N 122-ФЗ. Суд первой инстанции правильно обратил внимание на то обстоятельство, что федеральный законодатель, устанавливая с . для названной выше категории граждан меру социальной поддержки в виде права на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, в статье 3 Федерального закона от . N 439-ФЗ установил, что нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые во исполнение статьи 55 названного закона не могут снижать объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа), на день вступления в силу указанного закона . Содержание оспариваемых правовых предписаний позволяет констатировать, что объем мер социальной поддержки, предоставляемых педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) соответствует приведенным федеральным законоположениям, поскольку также предусматривает компенсацию оплаты жилья, отопления и освещения, следовательно, изменение формы предоставления мер социальной поддержки (с единовременной денежной выплаты на компенсационную) не изменяет существа таких мер и не ограничивает гарантированное федеральным законодателем право педагогических работников на их получение. Как следует из приведенных выше правовых норм, право самостоятельно определять размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанных мер социальной поддержки субъекту Российской Федерации предоставлено федеральным законодателем. Согласно пункту 2 статьи 4 Закона о мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, действующего до принятия Закона от . N 143-ГД, которым введены в действие оспариваемые правовые нормы, ежемесячная денежная выплата на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставлялась в 54-процентном размере от регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, дифференцированной по муниципальным образованиям Самарской области, который устанавливается в рублях в расчете на одиноко проживающего гражданина или на одного члена семьи для семей различной численности и определяется как сумма стоимости услуг по содержанию жилого помещения, а также отоплению, рассчитанной исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, и стоимости нормативного объема потребления коммунальных услуг, приходящейся на одиноко проживающего гражданина или на одного члена семьи для семей различной численности (часть 4 статьи 6 Закона Самарской области от . N 191-ГД "О региональных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг в Самарской области"). Вместе с тем действующее федеральное законодательство гарантирует право на компенсацию оплаты жилья, отопления и освещения исключительно для педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа). При таком положении суд первой инстанции правомерно не усмотрел противоречий федеральному законодательству оспариваемых норм, предусматривающих компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения и не более нормативов потребления, утверждаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке, для платы за теплоснабжение (отопление, в том числе газовое). Ссылка Цветова Г.В. на фактическое уменьшение размера компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг по сравнению с ранее получаемой ежемесячной денежной выплатой для этих же целей не свидетельствует о несоответствии оспариваемых региональных норм имеющему большую силу законодательству. Правильность начисления названной компенсации не может быть проверена в рамках административного судопроизводства. Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают и не влекут отмену по существу правильного решения суда. Учитывая изложенное и принимая во внимание, что оснований, влекущих безусловную отмену решения, не установлено, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила: решение Самарского областного суда от . оставить без изменения, апелляционную жалобу Цветова Г.В. - без удовлетворения. ------------------------------------------------------------------