Инна Викторовна Панова судья ВАС РФ, заведующая кафедрой административного права НИУ ВШЭ, профессор, доктор юридических наук Вторая часть статьи посвящена процессуальным вопросам рассмотрения административных дел, в частности проблемам подведомственности и несогласованности положений КоАП РФ и АПК РФ. Ключевые слова: административные споры, административное судопроизводство, подведомственность Проблемы рассмотрения административных дел Окончание. Начало читайте в предыдущем номере II. Порядок рассмотрения административных дел 1. Административный порядок: досудебный, внесудебный Вопрос о создании административной (досудебной, внесудебной) процедуры (порядка) рассмотрения административных дел остается весьма актуальным. Конституция РФ в ст. 72 выделяет в качестве самостоятельных звеньев системы административное и административно-процессуальное законодательство. Каждый орган государственной власти - законодательной, исполнительной (административной) или судебной - осуществляет свою деятельность в определенной процессуальной форме: законодательный - в виде законодательного процесса, исполнительный (административный) - посредством административного процесса, судебный - путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного). Представляется возможным разграничить административный порядок на внесудебный и досудебный. Под внесудебным рассмотрением следует понимать рассмотрение административного дела административно-юрисдикционным органом при отсутствии административного спора (например, дела об административном правонарушении) либо рассмотрение административного спора, инициированного самим невластным субъектом, административно-юрисдикционным органом (в этом случае у невластного субъекта был выбор между судебным и административным обжалованием). И в той и в другой ситуации внесудебное рассмотрение административного дела не исключает его дальнейшего рассмотрения в судебных органах. Досудебное (претензионное) обжалование - обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикционный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в судебные органы. Административная реформа в России имеет две основные цели. Во-первых, это выработка эффективного механизма взаимодействия публичных органов исполнительной власти с невластными субъектами (гражданами, индивидуальными предпринимателями, предприятиями, учреждениями и другими институтами гражданского общества). Во-вторых, рассмотрение административных дел и жалоб специализированным административно-юрисдикционным органом (в установленные динамичные сроки) по четкой и простой административной процедуре с полным набором дополнительных гарантий для невластных субъектов. Задачами административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел являются: - создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических); - повышение авторитета исполнительных органов публичной власти, профессионализма и оперативности при рассмотрении административных дел (снижение уровня бюрократии и коррупции); - разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административно - юрисдикционного органа; - создание правовой базы для административной процедуры внесудебного и досудебного рассмотрения административных дел. Взглянув на исторический путь государственного управления от Древней Руси до настоящего времени, можно заметить, что любые административные усовершенствования успешны, если они учитывают специфические условия страны и зарубежный опыт. Нынешние административные реформы демонстрируют, что в нашей стране и по сей день не завершен поиск надежного решения этого вопроса. В целях развития административной внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения административных дел (споров, дел об административных правонарушениях) в системе исполнительных органов власти РФ необходимо создать Федеральную административную службу. На сегодня в работе над административным порядком многое сделано. Во-первых, досудебное (внесудебное) рассмотрение споров в российском законодательстве становится обязательным, а не альтернативным. Следует заметить, что внесудебное и досудебное рассмотрение споров, в том числе и административных дел, было известно и союзному законодательству. Например, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14.03.1955 было предусмотрено изъятие из ведения народных судов дел по спорам между государственными, кооперативными (кроме колхозов) и другими общественными организациями на сумму до 100 руб. Обязательность административного (внесудебного, досудебного) порядка была закреплена и в законодательстве 1980-х гг. Сейчас Федеральный закон от 04.11.2005 N 137-ФЗ установил внесудебную процедуру взыскания налогов, сборов, пеней и штрафов на небольшие суммы. Исходя из этого можно сделать вывод, что никакими законами ведомственные интересы не отменить, а проблема независимого пересмотра в вышестоящих административных (ведомственных) инстанциях не может быть до конца решена. Во-вторых, с 10.01.2011 вступил в силу Федеральный закон от 27.07.2010 N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" (далее - Закон о медиации). Названным Законом, который вводит новый для российской судебной системы институт, не предусмотрена возможность разрешать посредством медиации споры административного характера. Это обусловлено множеством причин. Однако представляется, что к определенным формам административных правоотношений применение медиации допустимо, причем даже на основании действующего законодательства. Речь идет о такой форме управленческих действий, как административный договор. Споры, вытекающие из административного договора, по своей процессуальной правовой природе носят гражданско-правовой характер. Тем не менее в регулировании этих правоотношений имеется элемент государственного принуждения. В российском законодательстве отсутствует нормативно-правовое определение административного договора, да и в науке нет единого мнения о признаках, отличающих административно-правовой договор от схожих явлений. Однако действует специальное законодательство, регулирующее материальные и процессуальные вопросы заключения и расторжения такого вида соглашений. Эти вопросы регулируются как на уровне федеральных законов (например, Федеральные законы от 22.07.2005 N 116-ФЗ , от 21.07.2005 N 115-ФЗ ), так и в подзаконных актах, определяющих примерную форму соглашений в той или иной области. С точки зрения наличия посредника представляется, что это должен быть единый центр медиации, учрежденный на достаточно высоком, авторитетном для участников правоотношений уровне и гарантирующий профессионализм в решении проблем государственно-частного партнерства. В России существуют две площадки, на базе которых может быть создан такой центр, - ВАС РФ и Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)". Названная международная процедура посредничества вводится с целью развития гармоничных международных отношений, достижения экономии в процессе отправления правосудия государствами. Под согласительной процедурой в Законе о медиации понимается процедура, когда стороны просят третье лицо или лиц (посредника) оказать им помощь в мирном урегулировании спора, возникшего из договорных или иных правоотношений либо в связи с ними. Так как для России это новый институт, важно провести исследование его сущности с целью установления преимуществ в сравнении с другими известными и применяемыми на практике альтернативными способами разрешения конфликтов, получившими в англосаксонской системе права название Alternative Dispute Resolution (ADR), а также в сравнении с традиционной судебной процедурой рассмотрения и разрешения споров. Особые надежды на скорейшую и эффективную реализацию Закона о медиации, как представляется, должны возлагать судьи и предприниматели, тем более что в пояснительной записке к законопроекту, который подготовила Администрация Президента РФ, указаны конкретные цели разработки этого нормативного правового акта: создать правовые условия для развития в РФ альтернативных (неюрисдикционных) способов урегулирования споров при участии независимых лиц - медиаторов, осуществляющих свою деятельность в том числе профессионально; снизить нагрузки на судебную систему РФ; предложить удобный и быстрый способ разрешения споров, который должен отличаться гибкостью и гарантировать исполняемость решений, принятых в ходе процедуры медиации, сэкономить судебные издержки. При надлежащем правовом обеспечении в составе арбитражных судов целесообразно создать коллегию медиаторов, сформированную из наиболее опытных судей, в том числе находящихся в отставке. Освободив их от рассмотрения судебных дел, следует вменить им в обязанность подготовку дел к слушаниям с обязательным применением примирительных процедур. Такой подход создаст реальную альтернативу и позволит сторонам спора сделать осознанный выбор в пользу негосударственной (добровольной и платной) или государственной (обязательной и фактически бесплатной) медиации. Без сомнения, совместные усилия юридической общественности обязательно приведут к возрождению медиации (примирительного посредничества) в России. Для этого нужно совсем немного: изящная доктрина, имеющая глубокие национальные корни, добротное законодательство и последовательная, а главное, непротиворечивая правоприменительная практика. Все эти шаги, безусловно, важны для рассмотрения административных дел в России, но ни ведомственный контроль, ни процедуры примирения не снимут вопроса о создании независимого контрольного органа за исполнительной властью. Формирование такого контрольного органа будет способствовать повышению профессионального уровня при судебном рассмотрении административных дел, так как разгрузит суды, избавит их от несвойственной им каждодневной административно-юрисдикционной функции, высвободит кадровые и организационные ресурсы для осуществления функции правового контроля и решения правовых проблем и задач. Необходимо также разработать и принять федеральный закон "О возмещении вреда (убытков), причиненного незаконными действиями гражданского служащего". В целях синхронизации действующего законодательства следует внести соответствующие изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее - АПК РФ), Федеральные законы от 02.05.2006 N 59-ФЗ , от 17.12.1998 N 188-ФЗ , структуру исполнительных органов власти и т. д. С учетом российского и международного опыта рассмотрения административных дел, принимая во внимание основные направления развития законодательства по этому вопросу в европейских странах (в том числе Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 05.09.2001 Rec(2001)9 государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами), административное дело может быть рассмотрено в следующем порядке. В порядке внутреннего пересмотра (претензионный порядок рассмотрения спора). Гражданин или организация в случае несогласия с действием или решением органа публичной администрации вправе направить должностному лицу, осуществившему это действие или принявшему это решение, претензию о мотивированном несогласии с данным действием или решением. В ведомственном порядке. Административный спор рассматривается вышестоящим органом публичной администрации или должностным лицом. В частности, в ряде публичных органов исполнительной власти и субъектов РФ разрабатываются и принимаются регламенты, регулирующие вопросы рассмотрения обращений, в том числе и жалоб граждан. Во вневедомственном порядке (специализированным контрольным органом). Для этого необходимо создать специализированный вневедомственный внесудебный административно-юрисдикционный орган по рассмотрению административных дел и споров. В судебном порядке (органами судебной власти). Административно-юрисдикционные дела рассматриваются в порядке административного судопроизводства. 2. Административное судопроизводство До сих пор на законодательном уровне нет четкого определения термина "административное судопроизводство". Рассмотрение некоторыми учеными административного судопроизводства в качестве административного процесса не только необоснованно, но и противоречит конституционному принципу разделения ветвей власти, имеющему процессуальный компонент. Статья 18 Конституции РФ закрепляет административное судопроизводство. Процессуалисты административным судопроизводством считают рассмотрение любого административного дела судами в общем (гражданско-правовом) порядке. Представляется, что административные дела имеют свою специфику (властную, административную начинку), что не позволяет рассматривать их аналогично гражданско-правовым делам. Необходимо четко определиться с такими неотъемлемыми элементами административного процесса, как административное дело и административный спор. Первое понятие шире второго, так как административное дело, возникающее из управленческих (административных) правоотношений, где одним из субъектов всегда является исполнительный орган публичной власти, может иметь место как при наличии административного спора (в случае административной жалобы или административного иска), так и при его отсутствии (привлечение судом правонарушителя к административной ответственности, административное судебное санкционирование). В правовом аспекте можно разграничить понятия "административная юрисдикция", "административная юстиция" и "административное судопроизводство" по следующим основаниям. По субъектам, которых в административной юрисдикции довольно много: исполнительные органы государственной власти, исполнительные органы муниципальной власти, судебные органы (судьи), Банк России и др. Административная юстиция осуществляется как публичными органами исполнительной власти, так и судами общей юрисдикции, арбитражными, конституционными (уставными), защищающими права и свободы граждан. Административное судопроизводство отправляется судьями (мировыми судьями, судьями арбитражных судов, судов общей компетенции, судьями военных гарнизонных судов), назначающими меры административного принуждения, административные наказания, наряду с функциями по защите прав невластных субъектов. По правовой регламентации. Так, для административной юрисдикции это в первую очередь КоАП РФ, а также ряд норм, закрепленных в налоговом, природоресурсном, таможенном, антимонопольном законодательстве и др., а для административной юстиции - еще и Гражданский процессуальный кодекс РФ (далее - ГПК РФ) и АПК РФ, законы о конституционных (уставных) судах субъектов РФ. Административное судопроизводство находится в процессе становления, его элементы содержатся в таких актах, как АПК РФ, КоАП РФ, Закон РФ от 02.07.1992 N 3185-I "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" и др. В связи с этим необходима более детальная регламентация судебной процедуры рассмотрения дел, возникающих из административных отношений. По признаку того, какие дела рассматриваются (категория дел). Так, в административной юрисдикции находится производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство, производство по жалобам, исполнительное производство, производство по применению мер административно-процессуального принуждения. В случае с административной юстицией это разрешение (рассмотрение) спора о праве по жалобам граждан (других невластных субъектов) на акты должностных лиц (служащих) и органов управления в порядке административно-процессуальной деятельности административными и судебными органами. При административном судопроизводстве спора может и не быть: необходима санкция суда для применения мер административного воздействия, к примеру на административное задержание свыше 48 часов, привлечение к административной ответственности в судебном порядке и т. п. По процессуальным различиям. Так, для административной юрисдикции процедура установлена и регламентируется специальными нормативными актами: законами РФ и федеральными законами, включая КоАП РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами федеральных органов исполнительной власти. Обилие нормативных актов, различие в правовой регламентации ряда важнейших процессуальных аспектов (сроков рассмотрения дел, привлечения к ответственности и т. п.) ведут к разнобою и противоречиям в правоприменении. Для административной юстиции характерно, что судебный (или административно-юрисдикционный) орган выступает как орган защиты прав граждан. Гражданин освобожден от обязанности доказывать незаконность (неправомерность) обжалуемого действия, а должен лишь указать на сам факт нарушения его прав и свобод. При административном судопроизводстве судья - орган, привлекающий к ответственности как граждан, так и иных субъектов (коллективных и индивидуальных). Бремя доказывания в этом случае ложится на субъект власти. Таким образом, административное судопроизводство - это не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права. От административного судопроизводства следует отличать административную юстицию (в широком понимании), которая включает в себя рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами. Рассматривая российское законодательство в историческом аспекте, можно сделать вывод, что ранее оно также предусматривало административное судопроизводство (его элементы, зачатки). Так, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 26.07.1962 "О безвозмездном изъятии домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных гражданами на нетрудовые доходы" предусматривалось, что результаты проверки и заключение комиссии рассматривались соответствующими исполнительными комитетами районного (городского) Совета народных депутатов трудящихся, которые при наличии к тому оснований принимали решение о направлении материалов проверки в районный (городской) народный суд. В суде собственник строения вправе был знакомиться с материалами проверки, давать объяснения, представлять в подтверждение своих доводов документы и другие доказательства. Судебное разбирательство (рассмотрение) проходило открыто с участием прокурора и представителей общественных организаций. Суд, установив, что дом, дача и другие строения возведены или приобретены на нетрудовые доходы или за счет незаконного использования средств государственных предприятий, учреждений, колхозов и других организаций, был вправе вынести постановление о безвозмездном изъятии этих строений и передаче их в коммунальный фонд районного (городского) Совета депутатов трудящихся или иной организации. Таким постановлением суд мог лишить бывшего собственника строения и совместно с ним проживающих лиц права пользования жилой площадью в отчуждаемом доме, дачей и другими строениями. При отсутствии у выселяемых иного жилого помещения им предоставлялась по существующим нормам жилая площадь той организацией, которой передано домовладение. Аналогичные полномочия были у суда в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 28.09.1963 "О безвозмездном изъятии автомашин у собственников домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных на нетрудовые доходы". Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 25.04.1974 "Об усилении борьбы с наркоманией" было установлено, что лица, больные наркоманией, обязаны проходить лечение в лечебно-профилактических учреждениях органов здравоохранения. Больные, уклоняющиеся от такого лечения, подлежали направлению по постановлению районного (городского) суда в ЛТП для принудительного лечения на срок от шести месяцев до двух лет. Детально регламентировалась Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 25.08.1972 "О принудительном лечении и трудовом перевоспитании больных наркоманией" процедура административного судопроизводства по вопросу направления вышеназванных лиц в профилакторий. Суд рассматривал вопрос в срок не свыше десяти дней по ходатайству общественной организации, коллективов трудящихся, государственных органов при наличии медицинского заключения в открытом судебном заседании с вызовом лица, в отношении которого возбуждено ходатайство, а в необходимых случаях с участием представителей общественных организаций, коллективов трудящихся или государственных органов, возбудивших это ходатайство. Конституция СССР 1977 г. впервые закрепила на столь высоком уровне в нашей стране право гражданина на обжалование действий администрации. Законом РФ от 27.04.1993 N 4866-I "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изменением от 14.12.1995) определен порядок судебного обжалования актов органов государственной власти, весьма расширены, в отличие от союзного Закона, пределы судебного контроля. Законодательно с 14.12.1995 предоставляется возможность судебного обжалования действий и решений государственных служащих, причем ответственность последних наступает в связи с их обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Если говорить о принципе "всеобщности обжалования", закрепленном в вышеназванных актах, то судебное обжалование распространяется и на частные (негосударственные) коммерческие организации. Названный Закон РФ в ст. 6 закрепил презумпцию, согласно которой гражданин в жалобе указывает лишь факт нарушения своих прав, аппарат же администрации несет процессуальную обязанность документально доказать законность обжалуемого действия (решения). Предметом обжалования по данному Закону являются как индивидуальные, так и нормативные правовые акты. В связи с этим процедура рассмотрения жалобы определена по правилам гражданского судопроизводства, но с учетом особенностей (зачатков) административного судопроизводства. Речь идет о судебном привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности в соответствии с анализируемым Законом, иными словами, это специфическая судебная процедура не гражданско-правового характера, здесь налицо административно-процессуальные элементы. Все вышеизложенное свидетельствует о том, что российскому законодательству знакомы варианты административного судопроизводства, хотя судебный орган выступает скорее в роли административного органа, чем органа правосудия: постановление судьи не обжалуется, отсутствие состязательности и т. п. Элементы административного судопроизводства содержатся и в главе III Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ . Материалы о несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, незамедлительно должны передаваться органом внутренних дел или прокурором в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав, образованную органом местного самоуправления, для рассмотрения возможности применения к указанным несовершеннолетним мер воспитательного воздействия или ходатайства перед судом об их помещении в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа в соответствии с Законом РФ от 10.07.1992 N 3266-I . Органы внутренних дел и (или) прокуратуры вправе в целях подготовки для рассмотрения судом материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения обращаться с запросами о представлении необходимых документов, которые подлежат исполнению на безвозмездной основе в течение десяти суток со дня их получения. Для установления возможности помещения несовершеннолетних в указанные учреждения здравоохранения последние подвергаются медицинскому (в том числе психиатрическому) освидетельствованию на основании: 1) постановления начальника органа внутренних дел или прокурора при наличии согласия несовершеннолетнего на медицинское освидетельствование либо согласия его родителей или законных представителей в случае, если несовершеннолетний не достиг возраста 15 лет; 2) постановления судьи в случаях, когда несовершеннолетний и (или) его родители или законные представители не дали согласия на медицинское освидетельствование. Данный Закон устанавливает порядок направления в суд материалов о помещении указанных несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. Определен исчерпывающий перечень документов, которые начальник органа внутренних дел или прокурор направляет в суд по месту жительства несовершеннолетних. Комментируемый Закон подробно регламентирует процедуру рассмотрения материалов о помещении указанных несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. Определен срок рассмотрения судьей материалов о помещении несовершеннолетних в вышеуказанные учреждения - в течение десяти суток со дня их поступления в суд. В суд вызываются несовершеннолетний, его родители или законные представители, прокурор и адвокат. Участие двух последних является обязательным. По усмотрению судьи могут привлекаться и иные лица. В п. 3 ст. 28 Закона детально расписан порядок рассмотрения дела: объявление материалов, подлежащих рассмотрению; представление участников рассмотрения; рассмотрение ходатайств; выявление обстоятельств, имеющих значение для принятия обоснованного решения; заслушивание выступления несовершеннолетнего, его родителей (законных представителей), прокурора, адвоката и иных лиц. После анализа всех материалов судья выносит постановление, подлежащее оглашению в судебном заседании. Новый КоАП РФ значительно расширил границы правосудия по административным делам. Во-первых, существенно увеличена подведомственность дел об административных правонарушениях судьям. В соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных почти в 200 статьях Особенной части этого Кодекса (в КоАП РСФСР 1984 г. содержалось всего четыре состава (статьи). Во-вторых, по делам, названным более чем в 100 статьях Особенной части КоАП РФ, орган или должностное лицо, к которым поступило дело о соответствующем административном правонарушении, вправе передать его на рассмотрение судьи (ч. 2 ст. 23.1 Кодекса). Так, по усмотрению (желанию) административно-юрисдикционных лиц юрисдикция судов расширяется. В-третьих, в 24 статьях КоАП РФ предусмотрено административное судопроизводство в арбитражных судах, а раздел III нового, третьего по счету, АПК РФ 2002 г. регламентирует производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, где нашли закрепление следующие презумпции административного судопроизводства, которые в АПК РФ называются особенностями. Оперативные сроки. Часть 1 ст. 194 АПК РФ определяет срок рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта - не более трех (раньше было не более двух) месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу; ч. 1 ст. 205 АПК РФ закрепил срок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, - не более двух месяцев (раньше было до 15 дней) со дня поступления в арбитражный суд заявления, пролонгация этого срока возможна, но не более чем на месяц (ч. 2 ст. 205 АПК РФ); ч. 4 ст. 206 АПК РФ установил срок для вступления решения в законную силу - десять дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба; ч. 2 ст. 208 АПК РФ - десять дней со дня получения копии оспариваемого решения для подачи заявления; ч. 1 ст. 210 АПК РФ - два месяца (в ред. Федерального закона от 30.04.2010 N 69-ФЗ) со дня поступления в арбитражный суд заявления для рассмотрения судьей дела об оспаривании решений административных органов и др. К оперативности рассмотрения административных дел в судах арбитражной системы следует отнести такие новеллы, как: - институт присуждения компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (ст. 6.1, глава 27.1 АПК РФ); - сокращение стадий прохождения дел об административных правонарушениях в судах арбитражной системы, где дела на сумму менее 100 000 руб. для юридических лиц и 5000 руб. для индивидуальных предпринимателей минуют кассационную инстанцию (в ч. 4.1 ст. 206 АПК РФ говорится, что такие дела могут быть обжалованы в арбитражный суд апелляционной инстанции, а в кассационной инстанции дело может быть рассмотрено, если имеются основания для отмены процессуального характера, установленные в ч. 4 ст. 288 АПК РФ). Аналогичное правило, нашедшее свое закрепление в ч. 1.1 ст. 30.1 КоАП РФ, позволяет должностным лицам, составившим протокол об административном правонарушении, обжаловать в вышестоящий суд постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей; - проблемы упрощенного порядка, которые не являются новыми, они давно и хорошо известны судам общей юрисдикции и не снимают и не снимут всех вопросов по административным делам. В проекте федерального закона "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" предлагается дела о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности рассматривать в порядке упрощенного производства, если административное наказание назначено в виде штрафа, размер которого не превышает 100 000 руб., а также дела: о взыскании обязательных платежей и санкций на такую же сумму; об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если в соответствующем ненормативном акте, решении содержится требование об уплате денежных средств или предусмотрено взыскание денежных средств или обращение взыскания на иное имущество заявителя при условии, что указанные акты, решения оспариваются заявителем только в части требования об уплате денежных средств или о взыскании денежных средств или об обращении взыскания на иное имущество заявителя и если при этом оспариваемая заявителем сумма не превышает 100 000 руб. Не будет ли этот законопроект, имеющий целью упрощение работы судей первой инстанции, иметь отрицательный эффект? В законопроекте указывается, что "дела упрощенного производства рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления искового заявления, заявления в арбитражный суд. Срок рассмотрения дела в порядке упрощенного производства продлению не подлежит, за исключением случая, предусмотренного частью 3 статьи 253 настоящего Кодекса". Это означает, что судья единолично без участия сторон будет выносить решение по делам, сторонами по которым являются как юридические лица, так и индивидуальные предприниматели. И если для крупной организации 100 000 руб. - едва ощутимые траты, то для большинства индивидуальных предпринимателей это могут оказаться последние деньги. Бремя доказывания: возложение обязанности доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, на орган, должностное лицо, которые приняли акт (п. 6 ст. 194 АПК РФ). Определение инквизиционной, следственной роли суда (в отличие от гражданского и арбитражного судопроизводств) с учетом истребования необходимых доказательств и документов, которые недоступны невластным субъектам административного судопроизводства в арбитражных судах (ч. 4, 5 и 6 ст. 200 АПК РФ), а также проверка оспариваемого акта и полномочий субъекта, его принявшего (ч. 4 и 5 ст. 194 АПК РФ). Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет дискуссионное положение в полном объеме; арбитражный суд рассматривает дело по существу независимо от отказа заинтересованного лица, обратившегося в суд, от своего требования или признания требования органом (должностным лицом), принявшим оспариваемый акт (ч. 8 ст. 194 АПК РФ). Арбитражный суд, разрешая публично-правовой (административный) спор, не только исполняет функцию правосудия и контроля за законностью действий и решений властных органов (должностных лиц), но и при этом активно поддерживает невластного субъекта административного судопроизводства в процессуальном смысле, а не в смысле лоббирования по существу спора. Итак, в новом КоАП РФ ярко выражена тенденция роста административного судопроизводства в административно-юрисдикционном производстве по делам об административных правонарушениях. Так, из 444 составов Особенной части 263 состава подведомственны судам. Из восьми видов административных наказаний пять (конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, административный арест, административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, дисквалификация) применяются судьями, а только три вида - предупреждение, штраф и административное приостановление деятельности - рассматриваются во внесудебном порядке органами исполнительной власти и их должностными лицами. Ранее действовавший КоАП РСФСР имел прямо противоположное соотношение: в судебном порядке налагались два взыскания - исправительные работы и административный арест. Все вышеизложенное свидетельствует, во-первых, об упрощенной и ускоренной процедуре рассмотрения судьей вопросов; во-вторых, о системе дополнительных гарантий, призванных максимально защитить интересы невластных субъектов, включая право на обжалование в суд; в-третьих, о развитии административного судопроизводства. Элементы административного судопроизводства содержатся и в других нормативных актах. К ним можно отнести, например: - процедуру предоставления судом (судьей) санкции на применение мер административного воздействия (административное задержание свыше 48 часов согласно постановлению Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ) от 17.02.1998 N 6-П), предоставление судебных санкций на прослушивание, просмотр переписки и другие меры, ограничивающие (ущемляющие) конституционные права и свободы граждан в соответствии с конституционными положениями, и т. п., а также применение мер административной ответственности (назначение административного ареста и др.), т. е. правосудие по делам об административных проступках; - судопроизводство по искам налоговых, природоохранительных, антимонопольных, таможенных и иных исполнительных органов государственной власти к юридическим лицам, которые добровольно не выплачивают штрафные санкции согласно постановлениям названных органов, и т. д. На сегодня существует ряд актуальных проблем административного судопроизводства, требующих своего скорейшего разрешения. 3. Проблема подведомственности Вопросам подведомственности уделяют внимание законодатель (статьи Конституции РФ, ГПК РФ, УПК РФ, КоАП РФ, АПК РФ и ряда иных нормативных актов) и научная литература, прежде всего по гражданско-процессуальному праву. Слово "подведомственный" означает нахождение в ведении, управлении кого-нибудь (чего-нибудь). В связи с чем в теории права были распространены две точки зрения на подведомственность. Согласно первой подведомственность - круг дел, отнесенных к ведению того или иного органа, а согласно второй - свойство дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными органами. Хотя приведенные точки зрения не имеют существенных различий, мы разделяем мнение ученых о том, что понимание подведомственности как свойства дел терминологически правильнее и точнее, ибо быть подведомственным означает относиться к чьему-то ведению. Относимость же объекта к чьему-либо ведению - это свойство объекта, а не сам объект как таковой. В соответствии с вышеизложенным подведомственность определяется как относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и иных дел к ведению различных государственных, общественных, смешанных (государственно-общественных) органов и третейских судов, как свойство юридических дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными органами. П.С.Дружков определял подведомственность как круг споров о праве и иных правовых вопросов, разрешение которых отнесено законом к компетенции определенного органа государства либо общественности. Ю.К.Осипов в монографии "Подведомственность юридических дел" определил подведомственность как "круг споров о праве и иных материально-правовых вопросов индивидуального значения, разрешение которых отнесено к ведению тех или иных органов государства, общественности либо органов смешанного характера". Подведомственность - необходимая (неотъемлемая) часть компетенции, связывающая две стороны правоотношений: ту, что решает, и ту, что является зависимой. Подведомственность определяет объекты, на которые распространяется власть субъектов, наделенных властными полномочиями. Подведомственность также представляет собой важнейшую (составную) часть любой процессуальной формы, включающую, помимо названной, такие элементы, как: стадийность процесса (т. е. определение, какие действия, в какой подведомственности могут совершать участники властеотношений); принципы и цели деятельности; круг участников процессуальных отношений, их права и обязанности ("процессуальные роли"); документы, в которых фиксируются властные акты, принимаемые в ходе разрешения юридических дел (в том числе и правотворческих); сроки совершения процессуальных действий; виды и источники доказательств; гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов, в том числе процессуальные и иные санкции за нарушение соответствующих правил; правила возмещения расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий (лицензирования, рассмотрения дела о нарушении таможенных правил и др.). Правила подведомственности важны для всех многочисленных органов (их представителей, должностных лиц), участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях, что дает основание говорить о наличии механизма относимости юридических дел административно-правового характера к ведению государственных органов. Аппарат публичной власти в целом и исполнительной власти в частности огромный и нуждается в правовом закреплении вопросов подведомственности. В связи с чем справедливым представляется рассмотрение административной подведомственности как юридического средства (механизма, способа) распределения труда по осуществлению (рассмотрению) государственных дел. Подведомственность также отличается от такой смежной правовой категории, как юрисдикция, ибо последняя, по мнению большинства авторов, является самостоятельным видом государственной, подзаконной, правоприменительной, правоохранительной деятельности, которой присущи состязательная процедура разрешения дела, издание юрисдикционного акта в установленной законом форме и наличие правового спора (правонарушения). В отличие от подведомственности, которая служит средством распределения дел между отдельными юрисдикционными органами, подсудность - это относимость споров о праве и других дел к ведению определенных судов. Итак, подведомственность (административная) - часть компетенции, а также составная часть любой процессуальной формы, определяющая механизм относимости юридического дела (объекта) к ведению государственного (административного) органа. В целях эффективного рассмотрения органами исполнительной власти административных дел и для оперативной (действенной) защиты прав граждан законодатель определяет разные виды подведомственности. В теории права классификацию подведомственности проводят по трем основаниям: 1) в зависимости от вида органов, к ведению которых отнесено разрешение тех или иных дел, - подведомственность дел судам, административным органам, третейским судам и т. д.; 2) в зависимости от характера дел - подведомственность гражданских, семейных, трудовых, земельных и иных дел; 3) в зависимости от характера норм, регулирующих подведомственность, - общая (определяемая общими правилами) и специальная (регламентируемая согласно особым указаниям закона в порядке исключения из установленных правил) подведомственность. Специальную подведомственность в зависимости от количества юрисдикционных органов, управомоченных разрешать дела, подразделяют на единичную (исключительную) и множественную. Первая предусматривает возможность рассмотрения определенных категорий дел какими-либо одними указанными в законе органами (судебными, административными, общественными или др.), при этом полностью исключается возможность обращения за разрешением дела в какой-то другой орган; вторая допускает возможность рассмотрения отдельных категорий дел несколькими видами органов. Законодатель выделяет следующие типы множественной подведомственности: - альтернативную, при которой допускается разрешение дела одним из нескольких юрисдикционных органов по усмотрению заинтересованного лица по принципу "либо-либо"; - договорную, согласно которой, кроме указанного в законе органа, компетентного разрешать дело, заинтересованные лица могут по взаимному соглашению передать определенную категорию дел на разрешение другого органа (третейского суда и т. п.); - императивную (условную), предполагающую рассмотрение дела несколькими юрисдикционными органами в определенной законом последовательности, т. е. рассмотрение дела одним органом является обязательным условием рассмотрения его следующим органом (к примеру, комиссией по трудовым спорам и только после нее судебными органами). Если суммировать имеющиеся теоретические разработки по вопросу подведомственности, нам представляется возможным выделить следующую классификацию видов подведомственности дел об административных нарушениях. В зависимости от органов, к ведению которых отнесено рассмотрение дел, можно подразделить подведомственность по предметной компетенции юрисдикционных органов на линейную и функциональную власти (подчиненности). К примеру, подведомственность дел в дисциплинарном производстве опирается на линейную власть руководителя организации и соответствующую линейную подчиненность работника (студента, служащего, военнослужащего). Подведомственность дел в производстве об административных правонарушениях (а также по применению всех мер административного принуждения) основывается на функциональной власти (подчиненности). Глава 16 КоАП РСФСР (ст. 199-224.11) закрепляла 44 вида органов (должностных лиц), которые были правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Действующий КоАП РФ значительно расширил круг субъектов административной юрисдикции, т. е. функциональной власти, увеличив их число более чем до 100 видов. 2. В юридической литературе разграничивают общую и специальную подведомственность. Так, П.С.Дружков классифицировал подведомственность в зависимости от того, какими правилами (общими или специальными) она регулируется, соответственно на общую и специальную. Хотя и здесь применимо общее правило о том, что, если действуют специальные правила о подведомственности, дела об этих видах правонарушений рассматриваются в основном по месту их совершения и лишь при затруднении или нецелесообразности наступает специальная подведомственность. 3. Вопрос о постадийной подведомственности в науке был поставлен проф. Д.Н.Бахрахом и нашел четкое закрепление в законодательстве, к примеру в разделе IV КоАП РФ. 4. В производстве по делам об административных правонарушениях закреплен принцип, характерный для всех юрисдикционных процессов, - "эстафета лидирующих субъектов", который должен строго соблюдаться. В противном случае происходят серьезнейшие нарушения общих канонов юридизации. Согласно действующему законодательству, в первую очередь КоАП РФ, каждая стадия производства по делам об административных правонарушениях характеризуется наряду с определенной совокупностью признаков особым кругом участников и специфичностью их правового статуса. Отступление от постадийной подведомственности влечет нарушение закона и признание акта (решения, постановления и т. п.) ничтожным. В судебной практике последних лет содержится немало примеров, свидетельствующих о незаконном отказе гражданам в принятии жалобы со ссылкой на неподведомственность дела либо о наложении административного взыскания некомпетентным на то субъектом. 5. Действующая Конституция РФ, законы и иные акты позволяют определять разные уровни подведомственности. Во-первых, так называемая государственная подведомственность, посредством которой необходимо, к примеру, в производстве по делам об административных правонарушениях определять, какие органы государства вправе устанавливать (творить) административную ответственность. Применительно к рассматриваемому производству можно выделить разновидности государственной подведомственности, относящиеся к федеральному центру (центральной власти), субъектам Федерации. Во-вторых, родовая подведомственность - разграничение полномочий между разными видами государственной власти: судебной, административной (исполнительно-распорядительной), законодательной (представительной), а также президентской, прокурорской, контрольной. Применительно к производству по делам об административных правонарушениях на уровне законодательной подведомственности устанавливается административная ответственность; на судебном и административном уровне осуществляется рассмотрение и наложение административных взысканий; надзорно-контрольные органы уполномочены в основном выявлять административные деликты. Названные государственные органы призваны отправлять (осуществлять) свои полномочия в соответствии с родовой подведомственностью, отход от которой влечет незаконность деятельности. В-третьих, видовая подведомственность - нормативное закрепление вида органов (должностных лиц), ведающих определенными делами. Так, глава 29 КоАП РФ содержит нормы, закрепляющие подведомственность органов (должностных лиц), полномочных рассматривать дела об административных проступках. Из видовой подведомственности весьма логично вытекает, в-четвертых, должностная подведомственность, которая заключается в том, что в производстве по делам об административных правонарушениях в рамках ведения одного и того же органа четко определяются вопросы ведения согласно должностной компетенции, т. е. в границах одного органа происходит распределение полномочий, определяется, какие дела субъект осуществляет (выполняет) в соответствии с должностной инструкцией и своим местом на иерархической лестнице государственного органа. Вместе с тем, если у двух контрольно-надзорных ведомственных органов должностная и видовая административные подведомственности совпадают, следовательно, происходит дублирование полномочий, что также неправомерно. Все это влечет незаконность претендента в целом и вышеназванной нормативной базы в частности. Правоприменительная практика остро нуждается в устранении таких противоречий (накладок) теми же органами, которые их создали, ибо бездействие в таком случае недопустимо. В-пятых, в некоторых ситуациях при необходимости законодатель определяет правила иерархической подведомственности, т. е. органу вышестоящего уровня предоставляется право принимать дела в свою юрисдикцию (к своему производству). К примеру, в случаях особой важности, сложности дело передается в вышестоящий орган внутренних дел. Представляется, что если законодатель вводит иерархическую подведомственность, то необходимо и определять правовые основания для ее установления в целях избежания субъективизма, предвзятости и иных отрицательных последствий, вытекающих из момента усмотрения, которые в данном случае имеют место. И наконец, в-шестых, территориальная подведомственность - это правило определения (относимости) органа (должностного лица), ведающего делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахождения), т. е. обслуживающего данную территорию. В связи с чем для определения подведомственности в конкретном административном правонарушении необходимо установить, во-первых, орган (должностное лицо), который согласно должностной (видовой) подведомственности вправе разрешать (рассматривать) дело по данному виду правонарушения (т. е. должностную подведомственность), и, во-вторых, обслуживающий район (город), на территории которого совершено данное правонарушение (т. е. территориальную подведомственность). Следует также учесть, что классифицировать подведомственность можно и по другим основаниям, скажем на коллегиальную и единоначальную; однозначную (императивную) и альтернативную; отраслевую и иную (межотраслевую и общую) и т. д. Законодатель должен учитывать общие правила (презумпции) о подведомственности, ее субординацию, иерархичность и, наконец, удобство применения. На подведомственность как на один из важнейших элементов юридической процессуальной формы оказывают влияние разные факты объективного порядка. К примеру, различные взаимные положения (правовой статус) участников правоотношений. Любая деятельность содержит элемент субъективности, в связи с чем и в правовом регулировании нельзя избежать факторов субъективного характера (элементов целесообразности, экономичности, оперативности и иных мотивов, включая и мотивы политического порядка), которые подчас служат условиями для создания законодателем всевозможных исключений из общих правил для определения административной подведомственности. Критерии административной подведомственности - отраженные в нормах права признаки дел об административных правонарушениях, позволяющие определить, каким органам подведомственно их разрешение. По мнению большинства ученых, критерии подведомственности, будучи признаками, присущими спорам о праве и иным делам, т. е. реально существующим явлениям объективного мира, всегда имеют объективный характер. Кроме того, они, как уже было сказано, закрепляются в нормах права, а право по отношению к индивидуальному сознанию существует объективно. Критерии административной подведомственности закладываются в правилах о ней, которые представляют собой нормативные положения, показывающие взаимосвязь критериев (признаков, избранных законодателем в качестве критериев) и подведомственность дел (в частности, административно-правового характера) конкретным юрисдикционным органам. Для четкого и правильного определения подведомственности дел об административных правонарушениях важно не только установить, в какую правовую форму будут облечены ее критерии и правила, но и последовательно использовать эти правила на всех шести уровнях: государственном, родовом, видовом, должностном, иерархическом и территориальном. Юрисдикционные органы рассматривают те или иные дела об административных правонарушениях в соответствии с такими критериями, как специализация, установленная в ведомственных рамках, виды правил, которые нарушаются, субъект правонарушения (к примеру, несовершеннолетний), а также территориальный признак. Критерием административной подведомственности избирается характер правоотношения, из которого возникает дело. Органы административной юрисдикции в основном рассматривают дела, вытекающие из отношений, характеризуемых неравным положением субъектов, что позволяет ограничить круг подведомственных дел. В качестве следующего критерия определения административной подведомственности можно назвать субъектный состав административного правоотношения. В настоящее время в связи с вопросом административной подведомственности возникает множество проблем. Правильность ее определения зависит от многих обстоятельств: степени подготовленности юрисдикционных органов (этого очень сложно достичь, ибо органов много и они постоянно создаются, дополняются) - мировых судей, специально уполномоченного государственного органа в области государственного контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки; точного регламентирования конкретных прав; наличия в законе четких указаний о подведомственности определенных категорий дел и, наконец, логичности. Вопрос об административной подведомственности на разных стадиях производства по делам об административных правонарушениях решался по-разному. Но как быть, когда производство по делу возбуждено (или рассмотрено) с нарушением административной подведомственности? Думается, все зависит от того, какой уровень административной подведомственности нарушен, отсюда и соответствующие последствия. Если административно-юрисдикционное производство осуществляется с нарушением территориальной подведомственности или изымается дело у компетентного органа и рассматривается вышестоящим органом, т. е. с нарушением иерархической подведомственности, и нормы права применены законно и обоснованно, то такого исключения (отступления) из общего правила, по нашему мнению, не может быть. В силу ст. 126 Конституции РФ рассмотрение административных дел подсудно судам общей юрисдикции. Порядок осуществления указанного судопроизводства характеризуется следующим. В задачи административного судопроизводства входят прежде всего объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Эти задачи в полной мере реализуются на стадии рассмотрения дела, когда особое значение приобретает строгое соблюдение норм материального права, а также урегулированного административно-процессуальными нормами порядка разрешения таких дел. В соответствии с главой 29 КоАП РФ судьи судов общей юрисдикции, рассматривая дела об административных правонарушениях, обязаны руководствоваться не только общими положениями гражданского процессуального права, но и едиными правилами, содержащимися в указанной главе Кодекса. Эту основополагающую идею КоАП РФ полностью воспринял ГПК РФ. Вот почему в нем не содержатся нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях в случаях, когда дело рассматривается в суде общей юрисдикции. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ (далее - ВС РФ) от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" подчеркивается, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях (п. 7). Несколько иначе эту проблему решил АПК РФ, в котором законодатель по непонятным причинам проигнорировал одно из важнейших положений КоАП РФ и установил особый порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях (глава 25 АПК РФ). 3.1. О подведомственности в судах Если одной из основных проблем функционирования института подведомственности в рамках советского процессуального права было разграничение полномочий в отношении рассмотрения и разрешения юридических дел между органами юрисдикционной системы и органами административной юстиции, т. е. фактически речь шла о проблемах разграничения родовой подведомственности, то в настоящее время содержательная сторона комплекса этих проблем качественно изменилась и последовательно трансформировалась в проблемы определения и разграничения видовой подведомственности. В свою очередь, это вызвало вопросы определения и разграничения подсудности споров и иных юридических дел. Статья 22 ГПК РФ определила правила подведомственности в соответствии с видами производств. Так, суды рассматривают и разрешают исковые дела по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений. Это споры, связанные с нарушением субъективных прав кем-либо из участников или с причинением вреда имуществу либо иным благам (личным), а также с неопределенностью в правах и обязанностях субъектов правоотношений. Главное здесь - взаимное правовое положение спорящих сторон. Если стороны спора находятся в равноправном положении, то такой спор будет рассмотрен в суде. Субъектами спорных отношений могут быть граждане, организации, органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также иностранные граждане и лица без гражданства. Исключением из судебной подведомственности (судам общей юрисдикции) являются экономические споры, их рассматривают арбитражные суды. Суды рассматривают дела, возникающие из публичных правоотношений, указанных в ст. 245 ГПК РФ: по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ; по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих передаче РФ иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, либо принимаемого РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством РФ в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в РФ, в предназначенном для этого специальном учреждении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции. При решении вопросов подведомственности и порядка рассмотрения дел, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях, судам следует различать две категории дел: дела об административных правонарушениях (главы 22-29 КоАП РФ) и дела, возбуждаемые по жалобам лиц, привлеченных к административной ответственности, на постановления органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях (глава 30 КоАП РФ). Подведомственность арбитражным судам административных дел, рассматриваемых в порядке обжалования постановлений иных органов, определена по традиционному субъектному признаку: постановления по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим свою деятельность без образования юридического лица, обжалуются в арбитражный суд. На основании ст. 245 ГПК РФ к компетенции судов общей юрисдикции отнесены следующие дела, возникающие из публичных правоотношений: - по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; - по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; - по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан РФ; - иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные законом к ведению суда. Данный перечень носит ограничительный характер, в то время как по делам искового производства, составляющим основу гражданского судопроизводства, такой перечень отсутствует и подведомственность этих дел значительно шире, что вполне соответствует характеру гражданского судопроизводства. На основании ст. 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны следующие споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений: - об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; - об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; - об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; - о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания; - другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Разные подходы в процессуальных кодексах к обозначению публично-правовых споров, разрозненность процессуальных норм о подведомственности публично-правовых дел, их неполнота и некоторые другие недостатки вызывают трудности и разногласия в разграничении компетенции судов в правоприменительной практике. Налицо разногласия по спорам об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и конституционными судами, о чем свидетельствует практика КС РФ, не раз обращавшегося к этой проблеме до и после принятия ГПК РФ. Так, согласно постановлению КС РФ от 18.07.2003 N 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" норма, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону, признана не соответствующей Конституции РФ, однако она не исключает для Генерального прокурора РФ возможности обращаться в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ. В этом же постановлении признаны неподведомственными судам общей юрисдикции дела об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ, поскольку проверка этих актов сопряжена с установлением их соответствия нормам Конституции РФ, что относится к компетенции КС РФ. В постановлении КС РФ от 27.01.2004 N 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 1) по запросу Правительства РФ, в котором оспаривалась конституционность положений ГПК РФ о полномочиях ВС РФ по делам об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, правила ГПК РФ были истолкованы ограничительно. По мнению КС РФ, высказанному в Постановлении N 1, суды общей юрисдикции не вправе проверять законность этих актов в тех случаях, когда их проверка невозможна без установления их соответствия Конституции РФ. Ограничение компетенции ВС РФ по оспариванию нормативных правовых актов в постановлениях КС РФ вызывает возражения со стороны не только ученых, но и судей самого КС РФ. Поскольку обозначенный закон до сих пор не принят, Пленум ВС РФ с учетом позиции КС РФ по этому вопросу принял постановление от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". Принятие этого постановления, безусловно, играет положительную роль для судебной практики, но актуальность принятия федерального конституционного закона сохраняется, так как компетенция судов общей юрисдикции должна определяться в законодательном порядке, а не только в постановлениях КС РФ и Пленума ВС РФ. Проблемным представляется разграничение производства дел, возникающих из публично-правовых отношений, и искового производства, в частности по делам, связанным с оспариванием решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Справедливой критике подвергается и учеными, и практическими работниками исключение из ст. 245 ГПК РФ дел об оспаривании действий органов и должностных лиц, связанных с наложением административных взысканий. В то время как в АПК РФ на основании ст. 29 порядок разбирательства таких дел подробно регламентируется в главе 25, разбирательство дел об оспаривании действий органов и должностных лиц в судах общей юрисдикции связано с определенными сложностями ввиду отсутствия полноценного процессуального регламента, что крайне отрицательно сказывается на правоприменительной практике. Сложности в судебной практике вызывает и применение процессуальных правил подсудности дел, возникающих из публично-правовых отношений. Специальные правила родовой подсудности дел, возникающих из публично-правовых отношений, не раз рассматривались КС РФ, в частности о подсудности обжалования решений квалификационных коллегий судей субъектов РФ по вопросам приостановления либо прекращения полномочий судьи или о прекращении его отставки. Вопрос о разграничении подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами не нов. Он актуален для всех стран, где наряду с судами общей юрисдикции существуют специализированные суды. Четкое разграничение подведомственности в этом случае - непременное и обязательное условие правосудия. Случаи, когда дела рассматриваются одновременно судами общей юрисдикции и специализированными судами, недопустимы. Недопустимо, когда заявления не принимаются ни в одном суде, при этом лица фактически лишаются права на судебную защиту. Единственным разрешением сложившейся ситуации является более четкое законодательное разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В этих целях предлагается дела, которые возникают из административных правоотношений, имеющих единую правовую природу и влияющих не только на конкретного субъекта, но и на общество в целом, закрепить за арбитражными судами. Это позволит рассматривать дела указанной категории в более сжатые сроки, через систему уже налаженной работы специализированных судебных коллегий по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений. Предлагается также отнести к подведомственности арбитражных судов все споры, возникающие из административных правоотношений, складывающиеся в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, независимо от субъектного состава. Это такие категории дел, как: - дела, связанные с привлечением к административной ответственности должностных лиц тех организаций, споры с которыми уже рассматриваются арбитражными судами. В настоящее время складывается ситуация, когда за одно и то же административное правонарушение привлекается к ответственности как юридическое лицо, так и его должностные лица. Однако если административные дела, связанные с привлечением к ответственности юридического лица, рассматриваются арбитражными судами, то дела, связанные с привлечением к административной ответственности должностного лица, - судами общей юрисдикции. При этом порой принимаются совершенно разные судебные акты (например, в суде общей юрисдикции должностное лицо могут освободить от административной ответственности на основании малозначительности совершенного им правонарушения, а в арбитражных судах юридическое лицо привлекается к административной ответственности). Все это не лучшим образом отражается на судебной системе в целом, подрывает авторитет судебной власти; - споры о правомерности нормативных актов органов публичной власти в сфере экономики. Дела об административных правонарушениях применительно к ч. 1-3 ст. 28.3 КоАП РФ вправе возбуждать: а) должностные лица, осуществляющие административную юрисдикцию по этим делам; б) должностные лица, уполномоченные на то соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Отметим, что в связи с реорганизацией системы государственного управления, проведенной на основании Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента РФ от 20.05.2004 N 649), перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1-3 ст. 28.3 КоАП РФ, устанавливаются федеральными министерствами. Это обусловлено тем, что в соответствии с концептуальной идеей реформирования системы федеральных органов исполнительной власти на основе разделения правоустановительных, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами именно министерства призваны осуществлять нормотворческие полномочия. Вместе с тем образованы некоторые федеральные органы исполнительной власти, в деятельности которых четкая градация перечисленных выше функций отсутствует. Например, все федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ и Правительства РФ, вправе заниматься нормотворчеством, а также контролем и надзором. Поэтому к компетенции этих органов также относится утверждение перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, выявленных в процессе их контрольно-надзорной деятельности. В соответствии с требованиями ст. 1.3 КоАП РФ, устанавливающей предметы ведения РФ в области законодательства об административной ответственности, субъекты РФ не вправе определять перечни должностных лиц, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ. Однако это не исключает возможности передачи им названного права при наличии прямого указания на то в законе. Подробнее следует также обсудить вопрос о рассмотрении миграционных дел как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных. Постановлением Пленума ВАС РФ миграционные дела отнесены к юрисдикции судов арбитражной системы. Мы понимаем условность такого разграничения и то, что этот вопрос должен быть урегулирован на уровне закона, но не постановлением суда, даже высшего. Все суды арбитражной системы рассматривают дела о привлечении организаций к административной ответственности по ст. 12.34 КоАП РФ (несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений), и у них не возникает сомнений в подведомственности. Их аргументы: дороги - это деньги, ремонт дорог - большие деньги, следовательно, экономическая составляющая позволяет судам арбитражной системы заниматься этой категорией дел. Существует постановление Пленума ВС РФ, где говорится, что ключевым вопросом в главе 12 КоАП РФ является не экономическая составляющая, а безопасность дорожного движения, в том числе и при ремонте дорог согласно ст. 12.34 КоАП РФ. Позиция ВС РФ представляется более логичной и соответствующей целям и задачам КоАП РФ. 4. Проблема согласованности КоАП РФ и АПК РФ Этому вопросу посвящено много научных работ, но проблемы не сняты, требуют своего разрешения и могут стать предметом самостоятельного исследования. После вступления в силу в 2002 г. новых кодексов дела об административных правонарушениях рассматриваются арбитражными судами в условиях смешанного административного процессуально-правового режима - сочетания правил общего искового производства, производства по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, регулируемого АПК РФ, и производства по делам об административных правонарушениях, регулируемого КоАП РФ. Согласно ч. 1 ст. 202 и ч. 1 ст. 207 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, а также дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главой 25 АПК РФ и федеральным законом об административных правонарушениях - КоАП РФ. Необходимо отметить, что ряд проблем при рассмотрении дел из административных и иных публичных правоотношений в настоящее время возникают в связи с тем, что законодатель не выразил четко концептуального единства по вопросу правил рассмотрения этих дел в АПК РФ. Например, в соответствии со ст. 29 вышеназванного Кодекса "арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности". Статья 189 АПК РФ устанавливает, что "дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом... если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом". При этом ст. 202 АПК РФ указывает, что "дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе [глава 25] и федеральном законе об административных правонарушениях (очевидно, законодатель имел в виду КоАП РФ. - И.П.)". Следовательно, согласно ст. 189 АПК РФ соответствующие дела рассматриваются по общим правилам искового производства, с особенностями, закрепленными в разделе III АПК РФ, если иные правила административного судопроизводства не установлены федеральным законом. Означает ли это, в частности, что к делам о привлечении к административной ответственности должны прежде всего применяться нормы КоАП РФ? Ведь формулировка ст. 202 АПК РФ устанавливает такую "особенность", которая исключает главенствующую роль норм данного Кодекса. Существенные различия процедур рассмотрения дел между КоАП РФ и АПК РФ стали серьезной проблемой, для решения которой с точки зрения становления судопроизводства по делам, вытекающим из административных правоотношений, в арбитражных судах необходимо обеспечить достижение процессуальных целей, предусмотренных и в том и в другом Кодексе. Подобного результата в арбитражной практике можно достичь только при соблюдении процессуальных запретов и предписаний, обеспечении процессуальных гарантий обоих нормативных актов, выборе тех судебных процедур, которые могут сочетаться с рассмотрением дел в арбитражных судах. Неразрешенность проблемы может отрицательно повлиять на единство правоприменительной практики и на соблюдение прав лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях. По нашему мнению, при регулировании вопросов применения административной ответственности судьями арбитражных судов следует отдать предпочтение нормам административного права и, учитывая общеюрисдикционные принципы судопроизводства, именно в административном законодательстве закрепить особый процессуальный порядок рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях, которым надлежит руководствоваться (в том числе и судьям арбитражных судов). Итак, по причине несогласованности АПК РФ и КоАП РФ возникают вопросы. Их следует решать в силу того, что они порождают проблемы для административного судопроизводства. Пример первый. В ст. 30.12 КоАП РФ закреплено правило, согласно которому "вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть обжалованы в порядке надзора лицами, указанными в статьях 25.1-25.5 настоящего Кодекса". Однако порядок подобного обжалования АПК РФ не установлен. И в ВАС РФ как в надзорную инстанцию могут быть обжалованы лишь судебные акты, но никак не акты органов исполнительной власти и иных должностных лиц. Пример второй. Можно ли распространять на административное судопроизводство в судах арбитражной системы правило ст. 30.7 КоАП РФ, которое запрещает усиливать административное наказание или иным образом ухудшать положение лица, привлеченного к административной ответственности? Так, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным постановления таможни о привлечении его к административной ответственности по ч. 2 ст. 16.19 КоАП РФ (несоблюдение таможенного режима). Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил в части, уменьшил сумму административного наказания с 1 380 000 до 702 000 руб. Суд апелляционной инстанции решение оставил без изменения. Суд кассационной инстанции решение изменил в части наказания, уточнив его размер до 794 000 руб., т. е. увеличил сумму штрафа на 72 000 руб. Его аргументы таковы. Судами не принято во внимание то обстоятельство, что при декларировании товара декларантом указана таможенная стоимость в размере 794 493 руб. 64 коп. При определении таможенной стоимости включены: стоимость по инвойсу, транспортировка, стерлинг с королевства, лицензионные платежи. Данная декларантом таможенная стоимость временно ввезенного и помещенного под таможенный режим временного ввоза товара принята таможенным органом и не оспорена, корректировка таможенной стоимости не производилась. Эксперт без достаточных на то оснований при определении таможенной стоимости определил ее по затратному методу, более чем в семь раз занизив таможенную стоимость, определенную самим декларантом при помещении товара под соответствующий таможенный режим, что также нельзя признать правомерным. Таким образом, заключение о рыночной стоимости не могло быть положено в основу определения стоимости предметов правонарушения. В нашем примере мы с судом кассационной инстанции согласны. Но вопрос остается открытым, а если бы по другим основаниям кассационная инстанция увеличила сумму административного штрафа (ведь в АПК РФ нет правила ст. 30.7 КоАП РФ), то положение лица, привлеченного к административной ответственности, наверняка бы ухудшилось. Выводы Российское законодательство и практика свидетельствуют о необходимости дальнейшего формирования (расширения) административного судопроизводства, которое сейчас нуждается в доработке и внедрении в АПК РФ и ГПК РФ норм, регламентирующих судебную административную процедуру рассмотрения административных дел в арбитражных судах и судах общей юрисдикции, учитывая единую правовую природу административных правоотношений. Более чем 2/3 дел, рассматриваемых арбитражными судами, возникают из административных правоотношений. Этим и объясняется такое внимание суда к административному судопроизводству. Таким образом, развитие административного судопроизводства в арбитражных судах должно способствовать реализации административной реформы в России вообще и реформы административного судопроизводства в частности. В связи с вышеизложенным предлагается разработать проект федерального закона "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации", регламентирующего административное судопроизводство и предусматривающего следующее. Во-первых, следует четко определиться на законодательном уровне с такими понятиями, как "административная юстиция", "административное судопроизводство", с их неотъемлемыми элементами "административное дело", "административный спор". Во-вторых, рассмотрение конкретных административных дел порождает серьезные вопросы административного судопроизводства, требующие своего разрешения. Например: - границы контроля суда в сфере публичной власти. Речь идет о пределах внедрения судебной власти во власть исполнительную, которая всегда в своей основе содержала элемент усмотрения, выстроенной на базе закона, но в развитие нормативно-правовых отношений, хотя за их рамками (границами). В силу этого административное дело содержит много аспектов, которые законом не урегулированы и не нуждаются в весьма жесткой правовой регламентации потому, что административно-распорядительная деятельность весьма близка к жизнеобеспечительным вопросам и не может быть охвачена рамками права. В связи с этой спецификой автоматическое привнесение судам административного усмотрения, присущего исполнительной власти, в виде нормоконтроля невозможно, ибо судебная власть отправляет правосудие, оценивает соответствие или несоответствие закону определенной ситуации, но не может давать оценку тому, где установлено административное усмотрение, - это исключительная прерогатива исполнительной власти; проблема судебного усмотрения не должна ухудшать контрольные функции публичных органов исполнительной власти, притом не каждый их акт может быть предметом судебного рассмотрения (например, предписание, обязательное лишь к рассмотрению); судебное усмотрение по административным делам не равнозначно административному усмотрению публичных органов исполнительной власти; - определение правового положения лиц (участников) при рассмотрении административных дел вообще, а также дел об административных правонарушениях в частности. Заявитель все же не сторона согласно ч. 2 ст. 45 АПК РФ, а правовой статус стороны, противостоящей заявителю, не определен вообще. Здесь не должны действовать принципы состязательности и равенства сторон. В соответствии с ч. 3 ст. 189 АПК РФ процессуальное положение административно-юрисдикционного органа, его правовой статус как участника судопроизводства, его права и обязанности ни КоАП РФ, ни АПК РФ не определены. Сложности возникают и когда лицо, признанное потерпевшим по делу об административном правонарушении, обращается в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, но в КоАП РФ нормы, закрепляющей право потерпевшего обращаться в суд, не имеется; и в связи с неравенством публичных органов исполнительной власти и невластных субъектов (организаций, индивидуальных предпринимателей, граждан) и установлением существенных процессуальных гарантий для последних (большая императивность суда, процессуальная помощь невластному лицу, четкое закрепление правила о том, что все неясности следует трактовать против административно-юрисдикционного органа); - заявитель обращается с заявлением, а не с исковым заявлением. В настоящее время резкого разграничения между названными формами обращения не просматривается. Хотя история вопроса такова, что административный иск и административная жалоба далеко не одно и то же. Думается, что при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, не могут применяться некоторые категории искового производства: признание иска, встречный иск (встречная жалоба). Таким образом, корректировка правил искового производства правилами административного судопроизводства представляется весьма сложной, а в практическом применении (реализации) влечет за собой целый комплекс вопросов: - не продолжение арбитражным судом начатого производства по делу об административном правонарушении на основании протокола, а возбуждение нового дела на основании заявления; - приемлемость применения примирительных процедур по административным делам или возвращение к расширению административных досудебных процедур, что позволит разгрузить суды от бесспорных, очевидных дел и сохранить здоровье, время и деньги заявителя. Правовое определение процессуальных институтов административного судопроизводства (внедрение примирительных процедур (восстановительной юстиции); процедур медиации в качестве механизмов реализации положений федеральных законов, предусматривающих возможность примирения по административным делам); - правовая природа разъяснений ВАС РФ по вопросу судебной практики или актов высших судебных инстанций как источников права; - проблема извещения сторон по административным делам; - функция государственной пошлины как обоснованного регулятора прохождения административных дел по судебным инстанциям; - более детальная проработка вопросов упрощенного производства по административным делам, раскрытие особенностей административного судопроизводства (ускоренная (упрощенная) процедура для ряда категорий дел, по которым кассационное и надзорное обжалование не допускается; определение категорий дел, где будет исключена возможность обжалования решения суда первой инстанции в кассационном порядке без предварительного апелляционного обжалования, что поможет сбалансировать судебную нагрузку и улучшить качество работы судов и выносимых ими судебных решений; и т. п.). Существуют и другие аспекты, по которым АПК РФ должен быть приведен в соответствие с КоАП РФ. Способы разрешения процессуальных коллизий двух кодексов должны учитывать общие принципы арбитражного процесса и правовые институты административной ответственности, например: - проблема малозначительности, которую суд вправе применить и освободить правонарушителя от административной ответственности. Существуют два постановления высших судов - общей юрисдикции и арбитражного, которые определяют малозначительность по-разному. ВАС РФ главным критерием малозначительности называет "отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям", ВС РФ - "отсутствие существенного нарушения охраняемых общественных отношений". Это вопрос правомочия суда, но не обязанность, влекущая за собой оценку административного правонарушения, судебное усмотрение. Представляется, что суды кассационной инстанции, а тем более надзорной инстанции не должны пересматривать судебные акты, в основу принятия которых положена ст. 2.9 КоАП РФ (возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения); - активная поддержка судом невластного субъекта административного судопроизводства в процессуальном смысле, а не в смысле лоббирования по сути спора. Закрепить принципы активности (императивности) суда при рассмотрении административных дел (суд вправе истребовать доказательства, свидетельствующие о невиновности деликвента; также вправе истребовать доказательства, которые нашли свое отражение в постановлении по делу об административном правонарушении); - детализация позиции о том, что все неясности в административном судопроизводстве трактуются в пользу невластного субъекта; - рассмотрение судом административных дел в полном объеме, где суд не связан доводами, содержащимися в заявлении; - разработка института ответственности за злоупотребление процессуальными правами при рассмотрении административных дел; - анализ проблемы преюдиции по административным делам (вопрос о том, есть ли в этом надобность и возможность); - вопрос о возможности привлечения к административной ответственности публичных органов исполнительной власти; - презумпция КоАП РФ о невозможности усиления наказания при пересмотре, которая должна найти свое отражение в административном судопроизводстве, где следует закрепить, что судебные акты не должны ухудшать положение административного правонарушителя при обжаловании; - согласно ч. 7 ст. 210 АПК РФ несвязанность арбитражного суда при рассмотрении дел об оспаривании решений административного органа доводами, изложенными в заявлении, и обязанность проверять решение в полном объеме. В связи с этим необходимо разработать четкий перечень вопросов проверки: компетентность органа, вынесшего постановление; полномочия должностного лица, назначившего административное наказание; процессуальные вопросы привлечения к административной ответственности; аргументированность постановления; событие административного правонарушения; виновность лица в его совершении; соразмерность назначенного административного наказания; наличие или отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу; - арбитражно-процессуальная форма разрешения административных споров должна не позволять виновным уходить от ответственности, а разрешить арбитражному суду отменять постановление и направлять дело на новое рассмотрение в орган, должностному лицу, а также давать возможность отменять постановление и направлять дело на рассмотрение по подведомственности. Действующая процедура с преобладанием процессуальных средств искового производства не дает таких полномочий арбитражному суду. Введение дополнительных процессуальных гарантий (рассмотрение в административном судопроизводстве и гражданского иска о взыскании убытков, причиненных исполнительными органами публичной власти, и т. д.). В-третьих, возникает вопрос о разграничении подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Эти проблемы не новы, они есть и будут во всех странах, где наряду с судами общей юрисдикции существуют специализированные суды. Необходимо проанализировать спорные вопросы подведомственности (глава 12 КоАП РФ, миграционные дела и др.). Четкое разграничение подведомственности в данном случае - непременное и обязательное условие правосудия. Случаи, когда дела рассматриваются одновременно судами обшей юрисдикции и специализированными судами, недопустимы. Плохо также, когда заявления не принимаются ни в одном суде: лица фактически лишаются права на судебную защиту. Единственным решением является более четкое законодательное разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В целях разграничения подведомственности дел, возникающих из административных правоотношений, между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, коллизии при определении которой затрудняют возможность невластных субъектов использовать правосудие для защиты своих прав и законных интересов, предлагается дела, возникающие из административных правоотношений, имеющих единую правовую природу и влияющих не только на конкретного субъекта, но и на общество в целом, закрепить за арбитражными судами. Это позволит рассматривать указанные дела в более сжатые сроки, используя уже налаженную систему работы специализированных судебных коллегий по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений. Предлагается отнести к подведомственности арбитражных судов споры, возникающие из административных правоотношений, складывающихся в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности независимо от субъектного состава: - споры о правомерности нормативных актов органов публичной власти в сфере экономики. Необходимо исключить из АПК РФ положения, устанавливающие, что арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. На практике это вызывает трудности при определении, отнесено или не отнесено к компетенции арбитражного суда рассмотрение того или иного нормативного правового акта (например, нормативный правовой акт органа исполнительной власти издается во исполнение нескольких федеральных законов, одним из которых рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов, а другим не отнесено). Большинство же нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, как это ни странно, не отнесено к компетенции арбитражных судов. В настоящее время только в нескольких федеральных законах предусмотрено, что нормативные правовые акты в той или иной области могут быть оспорены в арбитражных судах: Жилищном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ, Таможенном кодексе РФ, Законе РСФСР от 22.03.1991 N 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", Федеральных законах от 22.04.1996 N 39-ФЗ , от 14.04.1995 N 41-ФЗ , от 08.12.2003 N 165-ФЗ . В то же время наиболее важные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в таких сферах предпринимательской деятельности, как лицензирование, перевозка, сертификация и др., отнесены к подведомственности судов общей юрисдикции. Таким образом, на практике сложилось "искусственное" разделение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Например, в 2005 г. арбитражными судами всего было рассмотрено 903 дела об оспаривании нормативных правовых актов, а в судах общей юрисдикции - 5965 дел, причем большинство этих нормативных правовых актов принято в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; - административные споры субъектов публичной власти по вопросам компетенции, экономические споры и споры о полномочиях между Российской Федерацией и субъектами РФ, за исключением споров, подведомственных КС РФ. В настоящее время в соответствии с ГПК РФ и АПК РФ указанные споры в зависимости от предметного состава рассматриваются как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами. Необходимо установить единый порядок по рассмотрению споров этой категории, поскольку они взаимосвязаны (например, споры о праве собственности на то или иное имущество, споры о компетенции между федеральными органами публичной власти и органами публичной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам распоряжения имуществом, и др.); - налоговые и таможенные споры. Для более эффективного разрешения указанных споров в силу их общей правовой природы требуется создание единой процессуальной процедуры их рассмотрения в рамках одной судебной системы (арбитражной). Представляется необходимым решение еще ряда вопросов. Внести соответствующие изменения в ГПК РФ, КоАП РФ, Налоговый кодекс РФ, законодательство о лицензировании, валютном регулировании и т. д. Решить организационные задачи по созданию института постоянных судебных присутствий. В соответствии с п. 2 ст. 35 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" по решению Пленума ВАС РФ в составе арбитражного суда субъекта РФ могут быть образованы постоянные судебные присутствия, расположенные вне места постоянного пребывания арбитражного суда субъекта РФ. Для более эффективного и динамичного рассмотрения определенной категории дел, возникающих из административных правоотношений, в арбитражных судах РФ возможно создание судебных присутствий. Это будет необходимо при рассмотрении административных дел, возникающих из налоговых и таможенных споров с участием граждан. Создание судебных присутствий нужно закрепить в АПК РФ, что повысит их статус и определит конкретную категорию дел, которые могут ими рассматриваться (дела с участием физических лиц по таможенным и налоговым спорам). Для этого следует внести изменения в § 2 "Подсудность" главы 4 "Компетенция арбитражных судов" АПК РФ. При решении финансовых задач провести с привлечением специалистов расчет финансовых затрат на проведение реформирования арбитражной судебной системы (с учетом создания судебных присутствий, расширения кадрового состава, обеспечения помещениями, техническими средствами и т. д.). Дальнейшее совершенствование и развитие административного судопроизводства в арбитражных судах РФ - это веление времени и важная системная гарантия прав невластных субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) от административного произвола. Реформирование (дальнейшее развитие) с экономической, организационной и нормотворческой точек зрения более обоснованно по сравнению с революционным подходом к рассмотрению административных дел в рамках имеющихся судебных систем. _______ См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1996. С. 459. См., напр.: Клейман А.Ф. Советский гражданский процесс. М., 1954. С. 137; Юдельсон К.С. Советский гражданский процесс. М., 1956. С. 180; Гражданский процесс. М., 1968. С. 123; Советский гражданский процесс. М., 1970. С. 100; Советский гражданский процесс. М., 1979. С. 86-87; и др. См., напр.: Авдеенко Н.И. Общие правила определения судебной подведомственности // Вопросы государства и права. Л., 1964. С. 147; Елисейкин П.Ф. Предмет судебной деятельности в советско-гражданском процессе: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Л., 1974. С. 15; и др. См.: Курс советского гражданского процессуального права. Т. 2. М., 1981. С. 6; Гражданский процесс. М., 1995. С. 118; Гражданский процесс: учеб. / отв. ред. К.И.Комиссаров, Ю.К.Осипов. М., 1996. С. 124; Гражданский процесс: учеб. / под ред. В.А.Мусина, Н.А.Чечиной. Д.М.Чечота. М., 1997. С. 117; Гражданское процессуальное право России: учеб. / отв. ред. М.С.Шакарян. М., 1996. С. 100-101; Учебник гражданского процесса. М., 1996. С. 58-59. См.: Дружков П.С. Судебная подведомственность споров о праве и иных правовых вопросов, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства. Свердловск, 1966. С. 5. Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 31. См.: Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. Екатеринбург, 1999. С. 84-86. Там же. С. 85. Подробнее об этом см.: Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс: монография. Саратов, 1998. С. 122-127; Она же. Производство по делам об административных правонарушениях. Саратов, 1999. С. 150-192. См.: Курс советского гражданского процессуального права. Т. 2. С. 6. См., напр.: Курс советского гражданского процессуального права. Т. 2. С. 6-8; Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 5-7; и др. См.: Дружков П.С. Указ соч. С. 8. См.: Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. С. 85; Он же. Административное право: учеб. М., 1997. С. 317. Стадии отличаются друг от друга также: а) наличием самостоятельного содержания, определяющего объективно необходимый характер конкретной части процессуальной деятельности; б) собственными целями и задачами; в) специфичностью процессуальной формы; г) процессуальным актом, закрепляющим материально-правовые результаты и влекущим переход в следующую стадию. См.: Телегин А.С. Расследование административных правонарушений: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Свердловск, 1984. С. 6-7; Игнатенко В.В. Административная ответственность по российскому законодательству: учеб. пособие. Иркутск, 1998. С. 89. См.: Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 63 и сл. _______