Арбитражный суд Волгоградской области Р Е Ш Е Н И Е Дело N А12-20872/2008 г. Волгоград, . Арбитражный суд Волгоградской области в составе: председательствующего судьи Калашниковой О.И., судей Лаврик Н.В., Стрельниковой Н.В., при ведении протокола судебного заседания судьей Калашниковой О.И., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению первого заместителя прокурора Волгоградской области к администрации Волгограда, при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, - главы Волгограда Гребенникова Р.Г., Комитета по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда, Управления государственного строительного надзора администрации Волгоградской области, Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, о признании нормативного правового акта не действующим, при участии в судебном заседании: от заявителя - Балычева А.С., помощник прокурора области; от администрации - не явился, извещен; от главы Волгограда - не явился, извещен; от Комитета по градостроительству и архитектуре - не явился, извещен; от Управления государственного строительного надзора - Алейников А.Ю., представитель по доверенности от 29.12.2008 N 25; от УФАС - Лосевская Е.В., доверенность от 11.01.2009 N 01-03/37-9, УСТАНОВИЛ: первый заместитель прокурора Волгоградской области обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании не действующими Временных правил производства подготовительных работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства на территории городского округа Город-герой Волгоград, утвержденных постановлением администрации Волгограда от 16.04.2008 N 757, как противоречащих статье 8, части 9 статьи 52 и статье 54 Градостроительного кодекса РФ. Заявленные требования мотивированы тем, что администрация Волгограда не наделена правомочиями по принятию правил производства подготовительных работ при строительстве. В соответствии с положениями Градостроительного кодекса РФ такие правила могут утверждаться только нормативными правовыми актами Российской Федерации. Возложение на субъектов предпринимательской деятельности дополнительных обязанностей, в том числе по получению ордера для производства подготовительных работ при строительстве, грубо нарушает права и законные интересы указанных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, судом привлечены: глава Волгограда Гребенников Р.Г., Комитет по градостроительству и архитектуре администрации Волгограда, Управление государственного строительного надзора администрации Волгоградской области, Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области. В судебном заседании представитель прокуратуры Волгоградской области поддержала заявленные требования. Просит признать оспариваемый нормативный правовой акт недействующим и не соответствующим указанным нормам Градостроительного кодекса РФ. Кроме того, указывает на несоответствие Временных правил производства подготовительных работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ . Представители администрации Волгограда в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом. В соответствии с частью 2 статьи 194 АПК РФ неявка представителей органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела. В связи с чем суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей администрации Волгограда. Представитель Управления государственного строительного надзора администрации Волгоградской области с заявленными прокуратурой Волгоградской области требованиями согласился в части. Считает, что абзац второй пункта 1.7 и пункт 4.2 оспариваемых Правил не соответствуют нормам градостроительного законодательства, поскольку незаконно наделяют орган местного самоуправления полномочиями по контролю за градостроительной деятельностью. В удовлетворении оставшейся части требований просит отказать в связи с тем, что администрация Волгограда вправе регулировать отношения, связанные с подготовкой земельных участков к строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов, расположенных на территории города Волгограда. Представитель УФАС по Волгоградской области поддержала заявленные прокуратурой Волгоградской области требования в полном объеме. Полагает, что Временные правила производства подготовительных работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства возлагают на хозяйствующих субъектов дополнительные обязанности, в связи с чем не соответствуют пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ . Изучив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, оценив доказательства по делу, арбитражный суд находит требования прокуратуры Волгоградской области подлежащими удовлетворению. Как видно из материалов дела, постановлением главы Волгограда от 16.04.2008 N 757 утверждены Временные правила производства подготовительных работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства на территории городского округа Город-герой Волгоград. Указанный нормативный правовой акт органа местного самоуправления опубликован в газете "Городские вести. Царицын. Сталинград. Волгоград" от 29.04.2008 N 62. Согласно части 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании не действующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Суд считает, что Временные правила производства подготовительных работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства на территории городского округа Город-герой Волгоград не соответствуют нормам Градостроительного кодекса и Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ . Как следует из постановления главы Волгограда от 16.04.2008 N 757, оспариваемые Правила приняты в целях реализации положений Градостроительного кодекса РФ в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ . Вместе с тем в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут приниматься только по вопросам местного значения. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Таким образом, орган местного самоуправления вправе принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления государственных полномочий только в случае установления такой возможности федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Часть 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает конкретные полномочия органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности, к ним относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов; утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом; выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов; ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов; принятие решений о развитии застроенных территорий. Указанный перечень полномочий органов местного самоуправления закрытый и расширительному толкованию не подлежит. В соответствии с частью 9 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации требования к подготовке земельных участков для строительства могут устанавливаться только нормативными правовыми актами Российской Федерации. Из изложенного следует, что орган местного самоуправления не наделен полномочиями по правовому регулированию деятельности, связанной с подготовительными работами в области строительства. Кроме того, оспариваемый нормативный правовой акт необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, поскольку предусматривает возложение дополнительных не основанных на законе обязанностей, что запрещено пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ . Так, согласно пункту 1.3 Временных правил производства подготовительных работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства на территории городского округа Город-герой Волгоград (далее - Временные правила) выполнение подготовительных работ до начала строительства допускается только при наличии ордера на производство подготовительных работ, выдаваемого соответствующим территориальным структурным подразделением администрации. Пункт 1.7 Временных правил устанавливает, что получение ордера необходимо для выполнения следующих видов работ: ведения земляных работ по планировке участка, не связанных с устройством фундаментов; устройства ограждения территории строительной площадки для строительства объекта; освобождение строительной площадки для строительства объекта; завоз материалов; возведение временных подсобных строений; устройство временных автомобильных дорог; прокладка сетей временного электроснабжения, освещения, водопровода; устройство мест складирования материалов и конструкций. На основании пункта 2.1 Временных правил для получения ордера застройщик подает в администрацию района Волгограда заявление по форме согласно приложению N 1 к Временным правилам. К заявлению прилагаются документы и материалы по перечню согласно приложению N 2 к Временным правилам. Это такие документы, как градостроительный план земельного участка, проектная документация (генплан, стройгенплан, проект организации строительства и др.), заключение Комитета по градостроительству и архитектуре Волгограда по итогам рассмотрения проектной документации для строительства и другие документы. Как следует из пункта 2.2 Временных правил, администрация рассматривает заявление в течение десяти дней и в это время осуществляет проверку указанной в заявлении информации с выездом на место. При этом в выдаче ордера на производство подготовительных работ может быть отказано. Из анализа указанных норм следует, что администрацией Волгограда создаются дополнительные и не основанные на законодательстве Российской Федерации преграды в осуществлении повседневной хозяйственной деятельности в сфере строительства. Без получения ордера на производство подготовительных работ организации не имеют право устанавливать ограждение территории строительной площадки, освобождать земельный участок для последующей строительной деятельности, завозить материалы и осуществлять другие виды работ. Установив десятидневный срок рассмотрения заявления на получение ордера и право отказать в его получении, орган местного самоуправления необоснованно задерживает начало подготовительных работ. Такие документы, как градостроительный план земельного участка, проектная документация (генплан, стройгенплан, проект организации строительства и др.), проверяются при выдаче разрешений на строительство, поэтому создание дополнительного барьера для осуществления такой деятельности недопустимо. Помимо вышеизложенного пункт 4.2 Временных правил наделяет администрации районов Волгограда полномочиями выдавать застройщику предписание о необходимости устранения нарушений нормативных правовых актов, регулирующих деятельность при осуществлении строительства, что недопустимо в соответствии с действующим законодательством. Так, в соответствии с положениями статьи 54 Градостроительного кодекса РФ государственный строительный надзор осуществляется только федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора. При этом не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного Градостроительным кодексом РФ. При принятии решения арбитражный суд также учитывает, что решением Волгоградской городской Думы от 24.12.2007 N 55/1402 утверждены Правила благоустройства городских территорий, обеспечения чистоты и порядка в Волгограде. Разделом вторым Правил благоустройства предусмотрено, что организации, производящие строительные, ремонтные, земляные работы, обязаны обустроить строительную площадку в соответствии с проектами организации строительства и производства работ; установить вокруг строительных площадок соответствующее ограждение, габаритное освещение; оборудовать и обозначать указателями и знаками пути объезда для транспорта и прохода для пешеходов, устанавливать при въезде на строительную площадку и выезде с нее информационные щиты с указанием наименования и местонахождения объекта строительства и подрядной организации, номера телефона подрядной организации, должности и фамилии производителя строительных работ, даты начала и окончания строительства; обеспечивать проезды для машин и личного транспорта, проходы для пешеходов, водоотводы; складировать строительные материалы и оборудование только в пределах строительной площадки; вывозить лишний грунт и мусор своевременно в специально отведенные места, выезды со строительных площадок должны быть с твердым покрытием, исключающим вынос грязи на проезжую часть и другое. Таким образом, правовые нормы, регулирующие обеспечение чистоты и порядка в Волгограде, в том числе и при осуществлении подготовительных работ перед началом строительства в городском округе Город-герой Волгоград, приняты. В оспариваемых правилах, частично дублирующих эти же положения, дополнительно предусматриваются необоснованные ограничения, связанные с необходимостью получения ордера на производство подготовительных работ, и администрации районов Волгограда незаконно наделяются полномочиями по осуществлению государственного строительного надзора. При таких обстоятельствах заявленные прокуратурой Волгоградской области требования подлежат удовлетворению. На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд РЕШИЛ: признать недействующими Временные правила производства подготовительных работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства на территории городского округа Город-герой Волгоград, утвержденные постановлением администрации Волгограда от 16.04.2008 N 757, как не соответствующие положениям статьи 8, части 9 статьи 52, статье 54 Градостроительного кодекса РФ и пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ . Решение вступает в силу немедленно после его принятия. Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня вступления в силу в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа. Председательствующий О.И.Калашникова Судьи Н.В.Лаврик, Н.В.Стрельникова