Арбитражный суд Забайкальского края РЕШЕНИЕ Дело N А78-2616/2012 г. Чита, . Резолютивная часть решения объявлена . Решение изготовлено в полном объеме . Арбитражный суд Забайкальского края в составе: председательствующего судьи Анисимова М.И., судей Литвинцева А.Б., Судаковой Ю.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Бочкарниковой Л.В., рассмотрев в судебном заседании заявление предпринимателя Шевченко Татьяны Анатольевны (ОГРН 304753434200131, ИНН 753403266916) к Думе городского округа "Город Чита" (ОГРН 1027501162864, ИНН 7536038538), третье лицо: Комитет по развитию инфраструктуры администрации городского округа "Город Чита" (ОГРН 1027501176053, ИНН 7536024430), о признании не действующим частично Положения об организации обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на муниципальных маршрутах городского округа "Город Чита", принятого решением Думы городского округа "Город Чита" от 26.02.2009 N 50 (в ред. от 26.01.2012 N 8), при участии в судебном заседании: от заявителя - Мельникова В.В., представителя предпринимателя Шевченко Татьяны Анатольевны, по доверенности от 06.03.2012; от заинтересованного лица - Пономаренко Л.Н., представителя Думы городского округа "Город Чита", по доверенности от 22.05.2012; от третьего лица - Сильванович И.Н., представителя Комитета по развитию инфраструктуры администрации городского округа "Город Чита", по доверенности от 12.01.2012; от прокуратуры Забайкальского края - Казанцевой Л.И., прокурора (удостоверение 098613). В судебном заседании суд УСТАНОВИЛ: предприниматель Шевченко Татьяна Анатольевна обратилась в арбитражный суд с заявлением к Думе городского округа "Город Чита" с заявлением о признании Положения об организации обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на муниципальных маршрутах городского округа "Город Чита", принятого решением Думы городского округа "Город Чита" от 26.02.2009 N 50 (в ред. от 26.01.2012 N 8), не действующим в части наличия как одного из субъектов, которые могут являться перевозчиком, простого товарищества, о признании Положения об организации обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на муниципальных маршрутах городского округа "Город Чита", принятого решением Думы городского округа "Город Чита" от 26.02.2009 N 50 (в ред. от 26.01.2012 N 8), не действующим в части запрета подачи перевозчиком заявки на участие в конкурсе на два и более маршрутов (часть 1 статьи 5 текста: "При этом претендент, подавший заявку на участие в конкурсе, не имеет право заявлять один автомобиль на два и более маршрутов"), о признании Положения об организации обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на муниципальных маршрутах городского округа "Город Чита", принятого решением Думы городского округа "Город Чита" от 26.02.2009 N 50 (в ред. от 26.01.2012 N 8), не действующим в части пункта 2 статьи 10 ("Единое диспетчерское сопровождение и управление пассажирскими перевозками на муниципальной транспортной сети городского округа "Город Чита" осуществляется специально созданным муниципальным предприятием на основании договора по диспетчерскому сопровождению, заключаемого в соответствии с частью 5 статьи 7 настоящего Положения"). Свои доводы заявитель мотивирует тем, что в 2010 г. в указанное Положение было внесено изменение от 16.09.2010 N 141, которым введен новый субъект, осуществляющий перевозки пассажиров автомобильным транспортом на территории города - группа предпринимателей или коммерческих организаций, объединившихся в простое товарищество и заключивших соглашение о совместном выполнении этих перевозок. Предприниматель полагает, что наличие этого субъекта противоречит Уставу автомобильного транспорта, гражданскому законодательству и нарушает равенство прав и обязанностей перевозчиков. Пункт 1 статьи 5 Положения предусматривает, что конкурс проводится отдельно по каждому маршруту не реже чем один раз в три года в соответствии с реестром маршрутов, при этом претендент, подавший заявку на участие в конкурсе, не имеет право заявлять один автомобиль на два и более маршрутов. Заявитель полагает, что данная запретительная норма нарушает права перевозчиков, проигравших в конкурсе на маршрут, ограничивает права конкуренции. Решением от 26.01.2012 N 8 Дума городского округа "Город Чита" внесла изменения в данное Положение, статьей 10 которого введено диспетчерское управление регулярными перевозками. Заявитель полагает, что указанная норма не соответствует пункту 7 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ, поскольку имеет место незаконное понуждение к заключению договоров на оказание услуг по диспетчерскому сопровождению, что выходит за рамки функций законодательного органа. Дума городского округа "Город Чита", Комитет по развитию инфраструктуры администрации городского округа "Город Чита" с заявленными требованиями не согласились, ссылаясь на их необоснованность. Заслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам. Согласно части 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, заявление о признании недействующим нормативного правового акта может быть удовлетворено судом при наличии одновременно двух условий: несоответствии оспариваемого акта закону, иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушении данным нормативным правовым актом прав и законных интересов заявителя. Отсутствие хотя бы одного из указанных признаков является основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования. Частями 4 и 5 статьи 194 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. Согласно пункту "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральные транспорт и пути сообщения. При этом в силу статьи 72 Конституции Российской Федерации транспортное обслуживание населения, за исключением перевозок федеральным транспортом, не является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьями 130 и 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Пунктами 5 и 7 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа. Законом N 196-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (пункт 4 статьи 6). Мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги (пункт 1 статьи 21). Согласно части 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения принимается муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления. Суд приходит к выводу о том, что Дума, являющаяся органом местного самоуправления, приняла решение от 26.02.2009 N 50 в части принятия Положения в пределах предоставленных ей полномочий. В ходе проверки отдельных положений оспариваемого Положения на соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, судом установлено следующее. В соответствии со статьей 5, пунктами 1 и 2 статьи 19 Устава автомобильного транспорта регулярные перевозки пассажиров и багажа относятся к перевозкам транспортом общего пользования и осуществляются на основании публичного договора перевозки пассажира по маршруту регулярных перевозок. Понятие транспорта общего пользования содержится в статье 789 ГК РФ, согласно которой перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов или выданного этой организации разрешения (лицензии) вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица. Перечень организаций, обязанных осуществлять перевозки, признаваемые перевозками транспортом общего пользования, публикуется в установленном порядке. Договор перевозки транспортом общего пользования является публичным договором (статья 426 ГК РФ). Таким образом, правом на осуществление предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок транспортом общего пользования в отличие от иных видов перевозок обладают лишь те субъекты предпринимательской деятельности, которым оно предоставлено на основании закона или иных правовых актов, разрешения (лицензии). В настоящее время на уровне федерального законодательства не определены единые правила организации местными органами власти пассажирских перевозок автомобильным транспортом по регулярным маршрутам общего пользования. При этом ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни Устав автомобильного транспорта, ни Правила перевозок, ни Правила организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, регулирующие гражданские правоотношения между перевозчиками и пассажирами, не определяют порядок предоставления субъектам предпринимательской деятельности права на оказание услуг по перевозке граждан транспортом общего пользования и не устанавливают порядок заключения между перевозчиком и органом местного самоуправления договоров на право транспортного обслуживания населения. С учетом изложенного Дума вправе самостоятельно урегулировать вопросы, связанные с обеспечением наиболее безопасных условий перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам, укреплением транспортной дисциплины, удовлетворением потребностей населения в пассажирских перевозках, развитием конкуренции между перевозчиками, повышением культуры и качества обслуживания, в том числе самостоятельно определять на конкурсной основе перевозчиков, обслуживающих городские маршруты пассажирского транспорта. Указанное согласуется с изложенной в определениях от 14.03.2001 N 55-О и от 29.05.2007 N 345-О-О правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой система отношений между перевозчиками на конкретных автобусных маршрутах и органами местного самоуправления устанавливается нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, причем они вправе выбрать любую форму, не противоречащую Конституции Российской Федерации. Таким образом, в Положении, не регулирующем гражданско-правовые отношения между перевозчиком и пассажиром, правомерно установлен порядок наделения перевозчиков правом осуществлять перевозку граждан по муниципальным маршрутам. В силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Частью 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Дума городского округа "Город Чита" в судебном заседании исходила из того, что представление права простому товариществу выступать участником отношений по обслуживанию населения автомобильным пассажирским транспортом на территории округа соответствует гражданскому законодательству. Суд не может согласиться с данными выводами в силу следующего. Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Частью 1 статьи 17 Федерального закона установлено, что при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: - создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; - нарушение порядка определения победителя или победителей торгов. В данном случае наличие такого субъекта, как простое товарищество, противоречит принципу равенства прав и обязанностей перевозчиков, установленных частью 3 статьи 3 Положения, поскольку объединение индивидуальных предпринимателей имеет преимущество при проведении конкурса перед отдельно взятым и представляющим свои права другим предпринимателем. В соответствии с пунктом 13 статьи 2 Устава автомобильного транспорта перевозчик - это юридическое лицо, индивидуальный предприниматель. Перечень является исчерпывающим. Кроме того, простое товарищество не может иметь (разрешение) лицензию по осуществлению пассажирских перевозок и соответствующие документы к ней. Таким образом, суд соглашается с доводами заявителя в этой части. В части запрета подачи заявки на участие в конкурсе на два и более маршрута суд приходит к следующему. Указанная запретительная норма нарушает права перевозчика, проигравшего в конкурсе на маршрут участвовать в других конкурсах при равных возможностях, что противоречит статье 15 Федерального закона . Решением от 26.01.2012 N 8 Дума ввела диспетчерское управление перевозками в соответствии с заключенными договорами на диспетчерское сопровождение, которое включает в себя: 1) единое диспетчерское сопровождение и управление пассажирскими перевозками по маршрутам регулярных перевозок на муниципальной сети городского округа "Город Чита"; 2) проверку своевременного выставления перевозчиками транспортных средств и их количества на обслуживаемый регулярный маршрут; 3) передачу перевозчиками информации в диспетчерскую службу о времени и количестве выпущенных автобусов, причин недовыпуска, сходов с линии и принятых мерах к восполнению недостающего на линии подвижного состава; 4) обработку поступающей информации о состоянии обслуживания пассажиров, работе подвижного состава на линии и предоставление на основе этого сведений автотранспортным предприятиям, предпринимателям о выявленных недостатках, внесение предложений по совершенствованию работы; 5) проверку обязательности выполнения водителями автобусов всех установленных расписанием рейсов; 6) поддержание оперативной связи с перевозчиками, водителями автобусов и линейными диспетчерами; 7) внесение предложений организатору перевозок по совершенствованию расписаний и графиков движения, уточнению маршрутов регулярных перевозок, размещению и обустройству автобусных остановок и посадочных площадок, развитию средств диспетчерской связи. Заявитель полагает, что указанная норма не соответствует пункту 7 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ, так как имеет место незаконное понуждение к заключению договора, данными функциями наделены федеральные органы власти. Вместе с тем исходя из функций диспетчерского управления последнее не наделено функциями государственного автодорожного надзора, служит для обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан, соблюдения их прав на качественное транспортное обслуживание, не противоречит требованиям Закона о конкуренции. Кроме того, заявителем не представлено доказательств того, что деятельность данной службы каким либо образом нарушает или ограничивает его права в предпринимательской деятельности. Следовательно, в этой части доводы предпринимателя судом не принимаются. Таким образом, исходя из изложенного, суд частично удовлетворяет заявленные требования. В соответствии со статьей 110 АПК РФ предпринимателю Шевченко Т.А. из средств федерального бюджета следует вернуть излишне уплаченную госпошлину в размере 1800 руб., с Думы городского округа "Город Чита" в ее пользу подлежит взысканию 200 руб. Руководствуясь статьями 167, 170, 194, 195, 196 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд РЕШИЛ: заявление индивидуального предпринимателя Шевченко Татьяны Анатольевны (ОГРН 304753434200131, ИНН 753403266916) к Думе городского округа "Город Чита" (ОГРН 1027501162864, ИНН 7536038538) удовлетворить частично. Признать Положение об организации обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на муниципальных маршрутах городского округа "Город Чита", принятое решением Думы городского округа "Город Чита" от 26.02.2009 N 50 (в ред. от 26.01.2012 N 8), не действующим в части наличия как одного из субъектов, которые могут являться перевозчиком, простые товарищества как противоречащее Федеральному закону от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта". Признать Положение об организации обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на муниципальных маршрутах городского округа "Город Чита", принятое решением Думы городского округа "Город Чита" от 26.02.2009 N 50 (в ред. от 26.01.2012 N 8), не действующим в части запрета подачи перевозчиком заявки на участие в конкурсе на два и более маршрутов (часть 1 статьи 5 текста: "При этом претендент, подавший заявку на участие в конкурсе, не имеет право заявлять один автомобиль на два и более маршрутов") как противоречащее Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ . В удовлетворении заявленных требований предпринимателю Шевченко Татьяне Анатольевне (ОГРН 304753434200131) к Думе городского округа "Город Чита" (ОГРН 1027501162864) о признании Положения об организации обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на муниципальных маршрутах городского округа "Город Чита", принятого решением Думы городского округа "Город Чита" от 26.02.2009 N 50 (в ред. от 26.01.2012 N 8), не действующим в части пункта 2 статьи 10 ("Единое диспетчерское сопровождение и управление пассажирскими перевозками на муниципальной транспортной сети городского округа "Город Чита" осуществляется специально созданным муниципальным предприятием на основании договора по диспетчерскому сопровождению, заключаемого в соответствии с частью 5 статьи 7 настоящего Положения") отказать. Признать пункт 2 статьи 10 Положения об организации обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на муниципальных маршрутах городского округа "Город Чита" соответствующим Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Предпринимателю Шевченко Татьяне Анатольевне (ОГРН 304753434200131, ИНН 753403266916) из средств федерального бюджета возвратить госпошлину 1800 руб. С Думы городского округа "Город Чита" (ИНН 753403266916) в пользу предпринимателя Шевченко Татьяны Анатольевны (ИНН 753403266916) взыскать госпошлину 200 руб. Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение месяца со дня принятия. Председательствующий М.И.Анисимов Судьи А.Б.Литвинцев, Ю.В.Судакова